當(dāng)前中國碳交易試點存在的問題

　　2011年11月，國家發(fā)展改革委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳“兩省五市”開展碳排放權(quán)交易試點工作。相關(guān)碳交易機(jī)制試點實施方案正在醞釀和準(zhǔn)備過程中，初步計劃是2013年啟動相關(guān)試點交易，2015年在全國范圍內(nèi)推開。但在緊鑼密鼓地開展工作的同時，試點地區(qū)也確實出現(xiàn)了許多亟須解決的問題。

　　“一家管碳，一家管能源”

　　中國自1949年以來，工業(yè)企業(yè)一直歸口在工信部管理，傳統(tǒng)的節(jié)能工作是其中毋庸置疑的內(nèi)容。工業(yè)和信息化部下屬的各地經(jīng)濟(jì)和信息化工作委員會，一般都主管著節(jié)能技術(shù)中心等傳統(tǒng)能效管理業(yè)務(wù)部門。

　　發(fā)改委由于統(tǒng)籌管理項目的行政定位，而被賦予了環(huán)境資源方面的職能，設(shè)有環(huán)境資源司。隨著應(yīng)對氣候變化問題重要性的凸顯，原來設(shè)在發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化辦公室升格為應(yīng)對氣候變化司，與之直接相關(guān)的碳減排相關(guān)事務(wù)，也就很難與發(fā)改委剝離得開。在有些省市地區(qū)，如廣東省、天津市等，就形成了經(jīng)信委和發(fā)改委“一家管碳，一家管能源”的格局。當(dāng)區(qū)域排放控制被提上日程，就很難避免協(xié)調(diào)難度的提高，有可能會帶來兩個目標(biāo)的“脫節(jié)”，也可能使總量目標(biāo)的強(qiáng)制性打折扣。

　　試點城市官員經(jīng)常抱怨，很多城市的能耗數(shù)據(jù)在經(jīng)信委，但負(fù)責(zé)節(jié)能減排工作一般在發(fā)改委，牽頭碳交易試點工作的發(fā)改委并不能“順暢”拿到重點用能企業(yè)的能耗數(shù)據(jù)。

　　因此，兩家管理機(jī)制給試點碳交易市場推進(jìn)帶來了一定的難度。與此相反，美國、歐盟和澳大利亞等國家和地區(qū)則有相對獨立的部門負(fù)責(zé)氣候變化工作，而且部門之間協(xié)調(diào)得比較好。

　　統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

　　數(shù)據(jù)是碳交易實施開展的統(tǒng)計基礎(chǔ)?？偭磕繕?biāo)設(shè)計、企業(yè)配額分配等等，都需要全面、完整、可靠的數(shù)據(jù)作為依據(jù)。而現(xiàn)實數(shù)據(jù)由于統(tǒng)計口徑和渠道的不同導(dǎo)致宏觀和微觀、經(jīng)濟(jì)和能源等數(shù)據(jù)不匹配。一位試點專家指出“自上而下算出來的數(shù)，和自下而上算出來的數(shù)，對不上。行業(yè)協(xié)會報上來的數(shù)，和排放清單的數(shù)，也對不上”。

　　依照歐盟排放交易體系的經(jīng)驗，碳交易體系的搭建是一個“金字塔”結(jié)構(gòu)——從基礎(chǔ)排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計到技術(shù)和規(guī)則的配套，再到交易管理辦法和管理平臺的設(shè)計。

　　我們是“倒金字塔”——先有國家目標(biāo)、規(guī)劃和管理辦法，再一層層看需要哪些配套，甚至還沒有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為金字塔塔底的支撐。

　　北京、上海、天津交易體系建設(shè)之所以走得快，主要是因為這幾個城市的能耗數(shù)據(jù)基礎(chǔ)比較完備。由于能耗可以換算成二氧化碳排放量，各省市的能耗數(shù)據(jù)成為目前碳交易體系構(gòu)建的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

　　目前全國大部分省市設(shè)立節(jié)能監(jiān)察中心，監(jiān)督重點用能企業(yè)填報其用能狀況，并定期向主管單位匯報，例如廣東省每三個月申報一次，而上海則是月報。

　　此外，企業(yè)/設(shè)施層面溫室氣體排放數(shù)據(jù)的計算方法、數(shù)據(jù)匯報如何相互協(xié)調(diào)，避免給企業(yè)增加額外的負(fù)擔(dān)、合理引入第三方核查機(jī)構(gòu)，這些目前都沒有很好的考慮。沒有扎實的企業(yè)排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，分配總量控制指標(biāo)也會“無從下手”。

　　橫向比照，在歐盟、美國加州等地區(qū)具備較為良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、即使這樣，不能準(zhǔn)確掌握企業(yè)的真實排放數(shù)據(jù)仍然被認(rèn)為是歐盟出現(xiàn)配額和價格波動過大的一個根本原因。

　　碳交易市場“有價無市”

　　盡管中國碳排放交易試點已基本建立，但目前建立起來的碳交易市場卻陷入“有價無市”的尷尬局面。

　　北京環(huán)境交易所在2009年就設(shè)立了“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”的自愿減排標(biāo)準(zhǔn)，但是在2011年才完成了第一筆交易， 三年以來，真正的碳交易量約300萬噸，在全國各環(huán)境交易所中排名第一，但這一交易量還不到歐洲氣候交易所一天的交易量。原因是碳買賣在中國市場仍處于萌芽狀態(tài)，國內(nèi)企業(yè)對碳排放權(quán)交易知之甚少，鮮有企業(yè)能從中獲得收益。目前實際的交易量非常少。

　　我們覺得為平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排之間的關(guān)系，一開始不要過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境目標(biāo)。先盡可能多地爭取參與方支持，將交易機(jī)制建立起來，再逐步強(qiáng)化。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，讓企業(yè)有一個適應(yīng)的過程，配額總量的設(shè)置一開始可寬松些，并可將大部分配額免費(fèi)發(fā)放，之后逐漸減少，并逐步擴(kuò)大拍賣比例。

　　目前，國內(nèi)碳排放交易市場尚未成型，企業(yè)積極性不高、交易機(jī)制缺乏、監(jiān)管機(jī)制不完善等問題亟待解決。國家相關(guān)部門、地方政府、能源電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)“協(xié)同作戰(zhàn)”，積極推廣普及碳排放權(quán)交易知識，建立健全相關(guān)規(guī)章制度，并引入龍頭企業(yè)做“示范”，進(jìn)而為碳排放權(quán)交易市場的建立奠定基礎(chǔ)。

　　相應(yīng)保障措施有待

　　進(jìn)一步完善

　　確保碳排放交易體系能夠建立起來、運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有交易可做，需要大量專業(yè)技術(shù)人才和管理隊伍。目前中國真正從事碳方面的金融人才不是很多，負(fù)責(zé)溫室氣體排放的專職隊伍和基礎(chǔ)統(tǒng)計隊伍還沒有建立起來。

　　此外，涉及碳排放交易第三方的核證機(jī)構(gòu)，有待進(jìn)一步培育，認(rèn)證、認(rèn)可和登記注冊系統(tǒng)要進(jìn)一步的建立，交易平臺建設(shè)等技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還需要進(jìn)一步的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　碳排放交易市場的建設(shè)還有很多工作要做，有很多薄弱的環(huán)節(jié)亟待進(jìn)一步的加強(qiáng)，包括人才、專家隊伍的建設(shè)，管理機(jī)制、機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加快與國際接軌等。

　　在各試點的方案中，都給政府一定的預(yù)留配額，當(dāng)交易市場出現(xiàn)大幅波動時使用其對不正常的價格進(jìn)行干預(yù)，在價格過高的時候由政府賣出儲存的指標(biāo)，價格過低的時候買入市場上流動的配額。但是這個價格界限是多少以及價格回到多少適合等問題都還沒有明確的說法。各地試點方案中對于沒有遵約的懲罰力度相對較輕，也導(dǎo)致強(qiáng)制性的交易效果大打折扣。這些是確保中國碳交易市場能平穩(wěn)運(yùn)行必需的支撐政策，目前，我們還沒有出臺可以操作的政策和法規(guī)。

　　試點擔(dān)心碳交易

　　將會傷及經(jīng)濟(jì)

　　7個試點，覆蓋了中國最具代表性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平及形態(tài)。各地均選取了重點用能企業(yè)或行業(yè)，反映出各自不同的經(jīng)濟(jì)和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

　　例如，北京市的重點目標(biāo)，是大型公共建筑，熱力行業(yè)和制造業(yè)。作為人口密集的大城市，這與日本東京的碳交易體系思路相近。而廣東的重點覆蓋目標(biāo)，是當(dāng)?shù)氐乃拇蟾吲欧判袠I(yè)——鋼鐵、陶瓷、電力、水泥，這是由其以制造業(yè)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的。

　　上述這些不同地區(qū)，都具有對碳交易特別是總量目標(biāo)限制經(jīng)濟(jì)增長的擔(dān)憂。地方需要經(jīng)濟(jì)增量，也就是需求碳排放增量。

　　因此，如何處理好限制排放總量目標(biāo)的同時，不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資是關(guān)鍵問題。一些試點地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)趨緩，“敢于”提出排放總量目標(biāo)。但還有試點地區(qū)因為預(yù)計基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然很多，對于未來排放增長的空間，不希望受到嚴(yán)格限制。這些都是實施總量控制、碳交易制度設(shè)計的難點，在一定程度上，也是整個中國基礎(chǔ)情況的寫照。

　　廣東是外向型經(jīng)濟(jì),出口加工業(yè)集聚。勞動力價格一升高，企業(yè)馬上搬遷。而相互比鄰的上海與浙江、江蘇，在制造業(yè)成本方面的競爭明顯，對企業(yè)外遷的擔(dān)心也是客觀存在的。如果鄰近省市不在交易試點之列，則對“擠出”效應(yīng)的擔(dān)心更加明顯，政策制定者壓力很大。此外，發(fā)改委和參與主體脫節(jié)和量化碳交易的成本、碳價對經(jīng)濟(jì)影響的研究不到位加劇了地方政府和企業(yè)的擔(dān)心畏難情緒。