[探討]中國節(jié)能減排主攻方向

  現(xiàn)階段中國節(jié)能與減排具有一致性。今后政府將面臨難度更大和成本更高的節(jié)能減排任務(wù)，尤其是“十三五”期間，政府通過關(guān)閉落后產(chǎn)能等行政措施實現(xiàn)節(jié)能減排的空間減小，所以節(jié)能減排措施應(yīng)從以行政手段為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝苿右厥袌龌母餅橹?，減少市場扭曲，發(fā)揮其配置資源的決定性作用。

  節(jié)能減排是中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展和能源戰(zhàn)略最主要的組成部分。國際能源署提出，節(jié)能減排在世界建筑領(lǐng)域有五分之四的潛力未被挖掘，而在工業(yè)領(lǐng)域則有一半以上的潛力尚待開發(fā)。中國轉(zhuǎn)變高能耗的粗放型經(jīng)濟增長方式，將為節(jié)能減排提供巨大空間。但需看到，“十三五”期間，政府關(guān)閉落后產(chǎn)能等行政措施的空間將大大縮小，節(jié)能減排的實施需要系統(tǒng)性地提高能源效率，通過改革完善能源要素市場，結(jié)合政府行政手段，有效激發(fā)節(jié)能減排潛力。

  調(diào)整能源結(jié)構(gòu)

  頻繁出現(xiàn)的嚴重霧霾引起社會的普遍關(guān)注。對各級政府而言，與降低能源強度和碳強度等相比，公眾的訴求使治霾成為更加直接和具體的考核目標，也使政府節(jié)能減排的目標更加具體化和更具有可監(jiān)控性。而且，霧霾增加了公眾的環(huán)境治理支付意愿，有利于加快推動節(jié)能減排的進程。通過控制能源消費總量、提高能源成本，霧霾治理將減少煤炭消費，大規(guī)模實現(xiàn)清潔能源替代。長期以來，由于資源稟賦和能源成本約束，能源結(jié)構(gòu)一直以高排放的化石能源（煤炭）為主。雖然能源利用效率隨著技術(shù)進步不斷提高，但高污染排放和碳排放并未得到有效控制。霧霾治理要求控制煤炭消費，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，這將會大幅度減少碳強度。

  在市場經(jīng)濟條件下，對煤炭進行大規(guī)模替代的瓶頸不是技術(shù)問題，困難主要是如何進行低成本替代。畢竟與煤炭相比，清潔能源缺乏成本競爭力。更何況用煤基礎(chǔ)設(shè)施眾多，改變以煤為主的能源結(jié)構(gòu)需要相當長時間。我國石油、天然氣、水電儲量有限，但是清潔能源潛力巨大，包括風電能、太陽能等。清潔能源的潛力需要通過技術(shù)進步實現(xiàn)，因此減排也必然是技術(shù)進步的結(jié)果。

  推動能源市場化改革

  能源市場化改革滯后于其他產(chǎn)品的市場化進程，能源要素市場價格普遍存在一定的扭曲。理論上講，能源價格扭曲會使粗放型增長模式形成鎖定效應(yīng)，使本應(yīng)淘汰的下游落后產(chǎn)能仍然有利可圖。低能源成本使企業(yè)可以通過增加能源投入獲得利潤，抑制通過研發(fā)和技術(shù)投資進行節(jié)能減排的動力。因此，能源要素市場扭曲可阻礙產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、影響能源使用效率提升。實際上，政府掌握著能源資源的初始分配權(quán)，在監(jiān)管機制不完善的情況下，與政府“關(guān)系密切”的企業(yè)能夠以更低的成本獲得生產(chǎn)要素，但“尋租”帶來的額外收益會損害企業(yè)能力的建設(shè)。要素市場的扭曲，違背了市場優(yōu)先將資源分配給效率高的企業(yè)的原則。地方政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟增長，傾向于將要素優(yōu)先配給本地企業(yè)，并歧視其他地區(qū)的企業(yè)，這不利于地區(qū)生產(chǎn)合理分工。此外，地區(qū)間要素市場化程度不均衡，地區(qū)能源效率差異較大，使要素市場化程度較低的地區(qū)付出較大的能源和環(huán)境代價。

  能源市場化改革的一項重要內(nèi)容就是能源價格機制改革。能源價格對單位GDP能耗有兩方面的影響。一是產(chǎn)出效應(yīng)，在有效市場中，能源價格上升會使需求減少。二是替代效應(yīng)，如果能源相對于其他生產(chǎn)要素變得更貴，廠家會選擇能效更高的技術(shù)，從而使能源需求下降。因此提高能源價格是抑制高耗能產(chǎn)業(yè)、促進節(jié)能和降低能源強度的有效手段。如果沒有價格改革配合，簡單提高能源效率不一定會使能源消費總量減少，節(jié)能導(dǎo)致的成本下降反而會引起能源需求反彈，導(dǎo)致“過度”消費。因此，只有通過相應(yīng)提高能源成本（能源價格改革），才能持續(xù)有效地促進節(jié)能減排。但是，能源作為國計民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)，既是生產(chǎn)資料也是生活資料。能源價格調(diào)整非常敏感，既影響經(jīng)濟發(fā)展，也影響社會和諧，是一個見效快，但社會經(jīng)濟影響比較大的節(jié)能減排工具。政府需要推動要素市場的市場化進程，發(fā)揮市場對能源資源的配置作用，同時必須有嚴格的監(jiān)管機制，保障人民正常生活。

  因此，節(jié)能減排措施應(yīng)從以行政手段為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝苿右厥袌龌母餅橹鳎瑴p少市場扭曲，發(fā)揮其配置資源的決定性作用，提高系統(tǒng)性能源效率。尤其是“十三五”期間，政府通過關(guān)閉落后產(chǎn)能等行政措施實現(xiàn)節(jié)能減排的空間減小，只有系統(tǒng)地考慮能源效率問題，才能有效激發(fā)節(jié)能減排潛力，實現(xiàn)節(jié)能減排目標。

  離不開行政手段配合

  城市化進程對節(jié)能減排是挑戰(zhàn)也是機遇。城市化進程需要增加能源消費，但是城市化進程若能提供能效更高的住房和交通設(shè)施，將有利于大幅度減少能源消耗。因此，將提高住房和公共交通的能源效率納入城市建設(shè)規(guī)劃，是政府在節(jié)能減排方面可以大有作為的一個領(lǐng)域，如制定和實施嚴格的工業(yè)標準、建筑標準和污染標準，以及加強監(jiān)管和實施機制。除了政策支持，還需要建立一個能使環(huán)境成本內(nèi)部化的機制，嚴格執(zhí)行環(huán)境標準，使造成環(huán)境污染的企業(yè)在法律上和財務(wù)上真正擔負責任。

  有效的節(jié)能有賴于提高生產(chǎn)者、消費者和政府的能源環(huán)境意識，尤其重要的是地方政府的能源和環(huán)境意識。貧困不能再成為推遲環(huán)境保護的借口，“先經(jīng)濟發(fā)展后環(huán)境保護”論必須改變。這需要建立節(jié)能責任制和問責制，將節(jié)能目標與地方政府官員的升遷聯(lián)系起來。

  現(xiàn)階段中國節(jié)能與減排具有一致性。今后政府將面臨難度更大和成本更高的節(jié)能減排任務(wù)，包括轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展替代能源、鼓勵節(jié)能項目等。政府應(yīng)該將市場手段和行政手段結(jié)合起來，促進能源消費效率提高和節(jié)能減排。