國務(wù)院：推行環(huán)境污染第三方治理

近年來，主要依靠政府和“誰污染、誰治理”的原則進(jìn)行環(huán)境污染治理的方式，在日益復(fù)雜的環(huán)境問題面前顯得乏力。日前，國務(wù)院辦公廳推行關(guān)于環(huán)境污染第三方治理意見，其中創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機(jī)制令人眼前一亮。

國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見

國辦發(fā)〔2014〕69號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

環(huán)境污染第三方治理(以下簡稱第三方治理)是排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。第三方治理是推進(jìn)環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑，是促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施。近年來，各地區(qū)、有關(guān)部門在第三方治理方面進(jìn)行了積極探索，取得初步成效，但還存在體制機(jī)制不健全，法律、政策有待完善等問題。為推行第三方治理，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，以環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，營造有利的市場和政策環(huán)境，改進(jìn)政府管理和服務(wù)，健全統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，推動(dòng)建立排污者付費(fèi)、第三方治理的治污新機(jī)制，不斷提升我國污染治理水平。

(二)基本原則。

1.堅(jiān)持排污者付費(fèi)。根據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，排污者承擔(dān)治理費(fèi)用，受委托的第三方治理企業(yè)按照合同約定進(jìn)行專業(yè)化治理。

2.堅(jiān)持市場化運(yùn)作。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，尊重企業(yè)主體地位，營造良好的市場環(huán)境，積極培育可持續(xù)的商業(yè)模式，避免違背企業(yè)意愿的“拉郎配”。

3.堅(jiān)持政府引導(dǎo)推動(dòng)。更好地發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，加強(qiáng)政策扶持和激勵(lì)，強(qiáng)化市場監(jiān)管和環(huán)保執(zhí)法，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)。

(三)主要目標(biāo)。到2020年，環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域第三方治理取得顯著進(jìn)展，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，社會(huì)資本進(jìn)入污染治理市場的活力進(jìn)一步激發(fā)。環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營體制改革基本完成，高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場化供給體系基本形成；第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟，涌現(xiàn)一批技術(shù)能力強(qiáng)、運(yùn)營管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環(huán)境服務(wù)公司。

二、推進(jìn)環(huán)境公用設(shè)施投資運(yùn)營市場化

(四)改革投資運(yùn)營模式。推動(dòng)環(huán)境公用設(shè)施管理向獨(dú)立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化模式轉(zhuǎn)變，實(shí)行投資、建設(shè)、運(yùn)營和監(jiān)管分開，形成權(quán)責(zé)明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化運(yùn)行機(jī)制。對可經(jīng)營性好的城市污水、垃圾處理設(shè)施，采取特許經(jīng)營、委托運(yùn)營等方式引入社會(huì)資本，通過資產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)證券化等方式盤活存量資產(chǎn)。鼓勵(lì)打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營模式，采取打捆方式引入第三方進(jìn)行整體式設(shè)計(jì)、模塊化建設(shè)、一體化運(yùn)營。對以政府為責(zé)任主體的城鎮(zhèn)污染場地治理和區(qū)域性環(huán)境整治等，采用環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。鼓勵(lì)地方政府引入環(huán)境服務(wù)公司開展綜合環(huán)境服務(wù)。

(五)推進(jìn)審批便利化。對政府和社會(huì)資本合作開展的第三方治理項(xiàng)目，要認(rèn)真編制實(shí)施方案，從項(xiàng)目可行性、財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、公眾意愿和接受程度等方面進(jìn)行科學(xué)評估和充分論證，相關(guān)部門要依法依規(guī)加快規(guī)劃選址、土地利用、節(jié)能、環(huán)評等前期建設(shè)條件的審查。各地區(qū)要改進(jìn)審批方式，提高審批效率。有條件的地區(qū)要建立聯(lián)合審查制度，在政府統(tǒng)一的政務(wù)審批平臺(tái)上實(shí)行并聯(lián)審批。

(六)合理確定收益。對特許經(jīng)營、委托運(yùn)營類項(xiàng)目，要參考本行業(yè)平均利潤、銀行存貸款利率等因素，科學(xué)確定投資收益水平，并逐步向約定公共服務(wù)質(zhì)量下的風(fēng)險(xiǎn)收益轉(zhuǎn)變，政府不得承諾不合理的高額固定收益回報(bào)。對環(huán)境績效合同服務(wù)類項(xiàng)目，要建立公平、合理的績效考核和評價(jià)機(jī)制，公共財(cái)政支付水平與治理績效掛鉤。完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，明確約定中標(biāo)價(jià)的調(diào)整周期、調(diào)整因素和啟動(dòng)條件等。

(七)保障公共環(huán)境權(quán)益。統(tǒng)籌好公益性和經(jīng)營性關(guān)系，對項(xiàng)目經(jīng)營者處置相關(guān)的特許經(jīng)營權(quán)、土地使用權(quán)、設(shè)施和企業(yè)股權(quán)等資產(chǎn)及其權(quán)益作出限制性約定，不得隨意轉(zhuǎn)讓。建立退出機(jī)制，制定臨時(shí)接管預(yù)案，在項(xiàng)目經(jīng)營者發(fā)生危害公共利益和公共安全情形時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)臨時(shí)接管預(yù)案。

三、創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機(jī)制

(八)明確相關(guān)方責(zé)任。排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。抓緊出臺(tái)第三方治理的規(guī)章制度，對相關(guān)方的責(zé)任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規(guī)定。

(九)規(guī)范合作關(guān)系。研究制定第三方治理管理辦法，發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)合同范本，保障相關(guān)方合法權(quán)益。排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)和市場規(guī)則，簽訂委托治理合同，約定治理標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、費(fèi)用；通過履約保證金(保函)、擔(dān)保、調(diào)解、仲裁等方式，建立健全履約保障和監(jiān)督機(jī)制。

(十)培育企業(yè)污染治理新模式。在工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)，引入環(huán)境服務(wù)公司，對園區(qū)企業(yè)污染進(jìn)行集中式、專業(yè)化治理，開展環(huán)境診斷、生態(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)審核和技術(shù)改造等；組織實(shí)施園區(qū)循環(huán)化改造，合理構(gòu)建企業(yè)間產(chǎn)業(yè)鏈，提高資源利用效率，降低污染治理綜合成本。在電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè)，鼓勵(lì)推行環(huán)境績效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。

(十一)探索實(shí)施限期第三方治理。選擇若干有條件地區(qū)的高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，對因污染物超過排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制要求，被環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè)，列出企業(yè)清單向社會(huì)公布，督促相關(guān)企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理。

四、健全第三方治理市場

(十二)擴(kuò)大市場規(guī)模。各級政府要增加環(huán)境基本公共服務(wù)有效供給，加大環(huán)保投入，大力推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展；嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法，增強(qiáng)排污企業(yè)委托第三方治理的內(nèi)生動(dòng)力。鼓勵(lì)政府投融資平臺(tái)和社會(huì)資本建立混合所有制企業(yè)，參與第三方治理。第三方治理取得的污染物減排量，計(jì)入排污企業(yè)的排污權(quán)賬戶，由排污企業(yè)作為排污權(quán)的交易和收益主體。

(十三)加快創(chuàng)新發(fā)展。支持第三方治理企業(yè)加強(qiáng)科技創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，通過兼并、聯(lián)合、重組等方式，實(shí)行規(guī)?；?、品牌化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營。以國家級環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)、骨干環(huán)境服務(wù)公司等為載體，建設(shè)一批產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合的環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)。

(十四)發(fā)揮行業(yè)組織作用。相關(guān)行業(yè)組織要積極借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，加強(qiáng)對第三方治理的跟蹤研究；開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和案例分析，及時(shí)總結(jié)推廣成功的商業(yè)模式；組織開展技術(shù)咨詢、績效評估等。建立健全行業(yè)自律機(jī)制，提高行業(yè)整體素質(zhì)。

(十五)規(guī)范市場秩序。對環(huán)境公用設(shè)施，一律采用公開招標(biāo)或競爭性談判方式確定特許經(jīng)營方或委托運(yùn)營方。實(shí)施綜合評標(biāo)制度，將服務(wù)能力與質(zhì)量、運(yùn)營方案、業(yè)績信用等列為招投標(biāo)條件，不得設(shè)定地域歧視性條件，避免低價(jià)低質(zhì)中標(biāo)。推動(dòng)建立企業(yè)誠信檔案和信用累積制度，第三方治理企業(yè)要如實(shí)向社會(huì)公開污染治理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污染排放情況。

(十六)完善監(jiān)管體系。健全政府、投資者、公眾等共同參與的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行準(zhǔn)入、運(yùn)營、退出全過程監(jiān)管，探索綜合監(jiān)管模式。探索實(shí)施黑名單制度，將技術(shù)服務(wù)能力弱、運(yùn)營管理水平低、綜合信用差的環(huán)境服務(wù)公司列入黑名單，定期向社會(huì)公布。依法公開第三方治理項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)管信息。

五、強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持

(十七)完善價(jià)格和收費(fèi)政策。加大差別電價(jià)、水價(jià)實(shí)施力度。提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別化排污收費(fèi)。完善污水、垃圾處理收費(fèi)政策，適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步覆蓋全處理成本。嚴(yán)格落實(shí)垃圾發(fā)電價(jià)格政策。建立健全鼓勵(lì)使用再生水、促進(jìn)垃圾資源化的價(jià)格機(jī)制。全面落實(shí)燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價(jià)政策。

(十八)加大財(cái)稅支持力度。對符合條件的第三方治理項(xiàng)目給予中央資金支持，有條件的地區(qū)也要對第三方治理項(xiàng)目投資和運(yùn)營給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。積極探索以市場化的基金運(yùn)作等方式引導(dǎo)社會(huì)資本投入，健全多元化投入機(jī)制。研究明確第三方治理稅收優(yōu)惠政策。

(十九)創(chuàng)新金融服務(wù)模式。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，開展節(jié)能環(huán)保信貸資產(chǎn)證券化，研究推進(jìn)能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產(chǎn)品、節(jié)能減排收益權(quán)和排污權(quán)質(zhì)押融資；對國家鼓勵(lì)發(fā)展的第三方治理重大項(xiàng)目，在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開發(fā)相關(guān)環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品，引導(dǎo)高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保。

(二十)發(fā)展環(huán)保資本市場。對符合條件的第三方治理企業(yè)，上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實(shí)行優(yōu)先審批；支持發(fā)行中小企業(yè)集合債券、公司債、中期票據(jù)等債務(wù)融資工具；支持適度發(fā)展融資租賃業(yè)務(wù)，引入低成本外資。選擇綜合信用好的環(huán)境服務(wù)公司，開展非公開發(fā)行企業(yè)債券試點(diǎn)。探索發(fā)展債券信用保險(xiǎn)。

六、加強(qiáng)組織實(shí)施

(二十一)強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)。發(fā)展改革委、財(cái)政部要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，制定推進(jìn)第三方治理的投融資、財(cái)稅等政策。環(huán)境保護(hù)部要健全環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和政策，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要深化城鎮(zhèn)環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革，加強(qiáng)建設(shè)和運(yùn)營管理。人民銀行[微博]、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)[微博]、保監(jiān)會(huì)要會(huì)同有關(guān)部門研究支持環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融政策。各省(區(qū)、市)政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定推行第三方治理的實(shí)施細(xì)則。

(二十二)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，就第三方治理制度和模式進(jìn)行改革示范。發(fā)展改革委、財(cái)政部要會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門，密切跟蹤改革進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問題，及時(shí)總結(jié)推廣各地成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，重大情況向國務(wù)院報(bào)告。

國務(wù)院辦公廳

2014年12月27日