反不正當競爭法修訂應(yīng)體現(xiàn)鼓勵市場競爭原則

  2月22日，全國人大常委會第一次審議《反不正當競爭法（修訂草案）》（下稱草案）。這是該法律自1993年頒布實施以來的第一次修訂。彼時尚是鄧公南巡之后，“社會主義市場經(jīng)濟”目標剛剛被確立。24年間，中國經(jīng)濟早已發(fā)生翻天覆地的變化。反不正當競爭法作為調(diào)整平等市場主體之間競爭行為的重要法律，也在時代和實踐檢視下等待著更新?lián)Q代。

  較之世界各國反不正當競爭法的“私法性”和“權(quán)益保護法”特點，中國反不正當競爭法體現(xiàn)出極強的“市場規(guī)制性”和“行政性”，這正是有為政府在后發(fā)國家確立市場秩序過程中發(fā)揮積極作用的例證。但另一方面，24年早已時異勢殊。

  一則“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”成為國家頂層戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變政府職能、促進“放管服”是大勢所趨，工商機關(guān)以競爭執(zhí)法介入（甚至塑造）市場秩序的角色、姿態(tài)和手段都應(yīng)有新的調(diào)整；再則隨著私權(quán)意識的覺醒和司法效能的提高，大量反不正當競爭訴訟不僅在個案中矯正著經(jīng)營者之間的利益失衡，也從規(guī)則上為市場競爭秩序框定著邊界，發(fā)揮出更加積極而深刻的作用。

  事實上，反不正當競爭法不僅是工商機關(guān)整肅市場的利劍，更是經(jīng)營者保護自身權(quán)益的武器。理解反不正當競爭法不能回避其在民事體系中的地位，特別是與侵權(quán)責任法的關(guān)系。此次修法敏銳地意識到這一問題，將“完善民事賠償責任優(yōu)先、與行政處罰并行的法律體系”作為指導(dǎo)原則。因此，修法中的具體程序和實體規(guī)定，也應(yīng)力避“重行政，輕民事”的傾向，重視評估相關(guān)規(guī)定對民事司法的影響。

  此次反不正當競爭法修訂需要處理的核心問題，首先在于界定公權(quán)力介入市場的邊界，避免規(guī)制缺位、同時避免管理越位和錯位；第二在于鼓勵經(jīng)營者通過民事訴訟維護自身的權(quán)益，并進而從宏觀上培育權(quán)利經(jīng)濟和法治經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)；第三在于通過審慎的措施保護經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中初步發(fā)育和快速發(fā)展的市場創(chuàng)新。

  為了解決這些問題，此次修法必須明確反不正當競爭法是市場競爭促進法的定位，貫徹鼓勵市場競爭的核心原則。

  如何應(yīng)對新型不正當競爭行為？

  較之現(xiàn)行法律和此前公布的“送審稿”，此次提交全國人大常委會一讀的草案在兜底條款上做出巨大的改變，調(diào)整了現(xiàn)行法第二條第二款對不正當競爭行為的定義，同時在第十五條規(guī)定了“對經(jīng)營者違反本法第二條規(guī)定，且本法第二章和有關(guān)法律、行政法規(guī)未明確規(guī)定，嚴重破壞競爭秩序、確需查處的市場交易，由國務(wù)院工商行政管理部門或者國務(wù)院工商行政管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門研究提出應(yīng)當認定為不正當競爭行為的意見，報國務(wù)院決定”。這一條文草案勢必產(chǎn)生重大而深遠的影響。

  反不正當競爭法是否需要一般條款，曾經(jīng)是我國學(xué)界和法律實務(wù)界長期爭論的問題。本著維護商業(yè)自由、促進市場繁榮的目的，立法機關(guān)曾經(jīng)試圖嚴格限制不正當競爭行為的范圍，僅通過法律規(guī)定的方式明確列舉不正當競爭行為的類型。事實上，現(xiàn)行法第二條明確規(guī)定了“違反本法規(guī)定的”行為才是不正當競爭行為。

  然而，這世界總是變化太快，“無商不奸”的污蔑也能從側(cè)面反映出企業(yè)家創(chuàng)新能力極強的事實。立法者即便再智慧，也難以在固定電話尚未普及的時代預(yù)見移動互聯(lián)時代的新問題?，F(xiàn)實中大量新型案件涌入司法機關(guān)，最終使得法院將該第二條作為反不正當競爭法的兜底條款和請求權(quán)基礎(chǔ)以解決現(xiàn)實需要，甚至出現(xiàn)了“反不正當競爭法適用一般條款化”的現(xiàn)象。有學(xué)者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，截至2016年3月7日，在北大法寶收錄的適用反不正當競爭法的約4777件案例中，與第二條相關(guān)的案例約1780件，占比約37.2％。

  太陽底下無新事，人們總是能從彼時彼處他人的故事中找到解決自己問題的線索。事實上，作為世界上第一個訂立反不正當競爭法的國家，19世紀至20世紀的德國也經(jīng)歷了試圖明文列舉不正當競爭行為和試圖將競爭利益權(quán)利化創(chuàng)立“企業(yè)權(quán)”的挫敗，并最終找到一條一般條款和類型化相結(jié)合、通過司法和學(xué)理總結(jié)新的不正當競爭行為類型的路徑，從而既有效地維護了競爭秩序，又不至于傷害市場自由和競爭。

  反不正當競爭法需要一般條款，因為立法時靜態(tài)的思考無法囊括動態(tài)實踐中的問題；反不正當競爭法也要嚴防一般條款濫用，因為“公認的道德”乃至“公平”、“正當”等語詞往往成為未經(jīng)審慎分析便作出道德審判的擋箭牌，成為辯訴兩方各執(zhí)一詞時相爭不下的莫須有判斷。

  整體上，筆者贊同草案所采取的以不斷類型化方式給予反不正當競爭法一般條款以彈性的思路。這是一個既能解決現(xiàn)實需要，又不至于造成混亂或僵化的最優(yōu)策略。但是，在類型化的主導(dǎo)和具體方式設(shè)計上，反不正當競爭法修訂必須謹慎科學(xué)。

  誠然，在現(xiàn)階段市場法治建設(shè)中強調(diào)行政機關(guān)的作用具有其正當性、合理性和實效性。然而，大量的民事訴訟及私法性仍然是反不正當競爭法不容否認、不可忽視且更具生命力的特點。將什么樣的行為類型化為不正當競爭行為，不僅是事關(guān)行政處罰的問題，也是關(guān)乎民事責任的問題。行政執(zhí)法的主動性與積極性，如何與司法的謙抑性和被動性、與快速發(fā)展的市場行為相適應(yīng)，這不僅僅是一個理念問題，也是一個政策問題乃至體制問題。

  草案的第十五條如果得以最終通過，工商機關(guān)勢必在反不正當競爭執(zhí)法中具有更大的權(quán)力和彈性。然而更深遠的影響可能不止于此。人民法院在需要根據(jù)一般條款對新型不正當競爭案件進行裁判時，如何處理與工商機關(guān)行政判斷的關(guān)系，對行政訴訟和民事訴訟是否要采取相同的尺度，如何處理第二條和第十五條的關(guān)系等，這些都將是影響中國市場法治的重大課題。這種以行政意志類型化不正當競爭行為的方法，將對中國民商事法律體系產(chǎn)生不容小視的影響。對這種以行政機關(guān)主導(dǎo)反不正當競爭行為類型化的實踐及其效果，應(yīng)當引起進一步的重視和研究。

  從一個理論角度觀察，草案第十五條的這種類型化策略是事關(guān)法院在解決民事糾紛時需要以什么作為規(guī)范依據(jù)，即民法法源的重大問題。即將交付第十二屆全國人大第五次會議審議的《民法總則（草案）》第六條則將民法法源限制為法律法規(guī)和民事習(xí)慣。這也與最高人民法院在《引用法律文件規(guī)定》（法釋[2009]14號）中體現(xiàn)出的司法立場和實踐相一致。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，涉及民事規(guī)定的法規(guī)，是指國務(wù)院制定的行政法規(guī)和省級人大制定的地方性法規(guī)（設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)不能及于民事事項）以及民族自治地方的自治條例和單行條例。從這個意義上講，國務(wù)院工商行政管理部門制定的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，不具有民法法源地位。

  由此觀之，草案第十五條收緊了此前送審稿中對新型不正當競爭行為的認定權(quán)，將其上升到須經(jīng)“國務(wù)院決定”的高度，體現(xiàn)了巨大的進步與非常審慎的態(tài)度，應(yīng)當在具體執(zhí)行上嚴加貫徹。

  工商總局動用該權(quán)力，應(yīng)當以建議國務(wù)院制定和修改《中華人民共和國<反不正當競爭法>實施條例》的形式，避免采取國辦經(jīng)國務(wù)院同意轉(zhuǎn)發(fā)工商總局請示等形式，以體現(xiàn)對介入市場的慎重并維護法制統(tǒng)一。此外，最高人民法院也應(yīng)當繼續(xù)以指導(dǎo)性案例乃至司法解釋等方式對反不正當競爭審判實踐進行類型化總結(jié)。在工商總局建議總結(jié)新的不正當競爭行為類型時，也應(yīng)當聽取司法系統(tǒng)的意見。

  怎樣避免對市場競爭的過度干預(yù)？

  反不正當競爭法“一般條款”及其類型化之所以重要，正是因為其范圍和強度決定了公權(quán)力介入市場競爭的范圍和強度。特別是在當下新業(yè)態(tài)新模式層出不窮、市場結(jié)構(gòu)發(fā)生快速變化的背景下，反不正當競爭法既要防止“過度消極”，也要防止“過度積極”。從國家經(jīng)濟發(fā)展的階段來看，防止“過度積極”、鼓勵市場競爭應(yīng)當成為這次修法的側(cè)重點。除了前述制度和職權(quán)上的考慮，此次修法增設(shè)的“互聯(lián)網(wǎng)專條”是從實體角度解讀這一問題的最佳窗口。

  毋庸置疑，市場競爭行為遵守商業(yè)倫理是必要的。然而判斷商業(yè)倫理也是困難的，對商業(yè)倫理進行泛道德化評價則是危險的。人類的歷史早已雄辯地證明，越是看似正確且受到廣泛認同的大詞，對其理解就越是眾說紛紜而快速變化。人總是在原則上達成了看似相同的理解，卻在實踐中充滿勢不兩立的歧見。反不正當競爭法中“公平”、“正當”、“公認的商業(yè)道德”等定義不正當競爭行為的詞語其實都存在相當?shù)哪：臻g。

  事實上，近年來我國司法還存在著極具爭議的一般條款適用泛道德化的問題。有學(xué)者隨機抽取了百余起不正當競爭案件裁判，發(fā)現(xiàn)有93%的案件將道德作為判斷行為正當性的依據(jù)，甚至有43%的案件將競爭行為的正當性完全系于對行為人主觀動機的考察。甚至對同樣一個行為，兩級法院可能同樣根據(jù)“公認的商業(yè)道德”作出截然不同的判決。

  本次修法的一大內(nèi)容就是增訂了“互聯(lián)網(wǎng)專條”，嘗試對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營者不當干擾他人經(jīng)營的行為進行規(guī)制。這是回應(yīng)形勢發(fā)展的必要之舉，也與近些年來司法實踐從繁雜的爭議中總結(jié)出的“非公益必要不干擾原則”等相一致。然而，如果對這些條文和判例中出現(xiàn)的“干擾”和“不正當”等僅作字面解釋，則很可能會與反不正當競爭法的初衷相去甚遠。

  事實上，滯后形成的道德無法應(yīng)對快速變動的實踐，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，這一矛盾更為凸顯。分享經(jīng)濟、P2P等線上線下整合、去中心化的新業(yè)態(tài)新模式往往從挑戰(zhàn)既有利益中獲得優(yōu)勢，有些甚至與當時的現(xiàn)行法不符。

  例如，如果采取靜態(tài)的看法，網(wǎng)約車自然曾是在與出租車的競爭中違法且不正當。此外，在數(shù)字經(jīng)濟終端化、集約化的背景下，采用傳統(tǒng)的“地盤方法”更是難以界定正當競爭的邊界。如果顧客進了一家商場消費就進入了該商家的疆域，那么用戶使用安裝了微軟系統(tǒng)和360殺毒軟件的電腦，打開谷歌瀏覽器使用百度搜索，用搜狗輸入法鍵入關(guān)鍵詞尋找騰訊視頻的時候，他正處在哪位經(jīng)營者的絕對疆域中呢？安全軟件對于其他軟件進行監(jiān)測乃至警示，到底是天經(jīng)地義的謀求用戶福祉，還是闖入乃至侵害對手權(quán)利的下作無恥？搜索引擎抓取信息的技術(shù)，究竟是服務(wù)于分眾需求和內(nèi)容個性化的“機器人”，還是侵犯對手資源的“爬蟲”？對于在線視頻資源進行解碼播放的技術(shù)，到底是打破信息傳播疆界的“福音”，還是縱容淫穢色情泛濫的“詛咒”？

  這些曾經(jīng)發(fā)生的案例，往往都在技術(shù)和商業(yè)利益爭議的同時，裹挾著難斷是非的道德指責。

  “野蠻人、妖精和害人精”可以人人得而誅之，但訴諸于裁判者直覺的泛道德化判斷，卻無力規(guī)范經(jīng)營行為、穩(wěn)定市場預(yù)期并建立規(guī)則。如果法律不能對技術(shù)和利益問題以中道理性的方式進行裁判，反而采用泛道德化標準的話，對本就戾氣太盛的市場競爭和民眾心態(tài)將毫無益處。

  因此，對于新業(yè)態(tài)中市場競爭行為的倫理判斷，對于是否適用反不正當競爭法懲處一種商業(yè)創(chuàng)新乃至市場業(yè)態(tài)，執(zhí)法和司法應(yīng)當采取十分慎重的態(tài)度。

  事實上，北京知識產(chǎn)權(quán)法院作出的（2015）京知民終字第557號判決對這一問題的處理堪稱典范，判決重申了對尚未形成公認商業(yè)道德的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)中，適用反不正當競爭法一般條款應(yīng)當十分審慎，并結(jié)合反不正當競爭法增進消費者福利的最終目的，采取法益平衡的方法從用戶體驗、技術(shù)進步和商業(yè)利益等方面綜合認定了某輸入法對某搜索引擎的特定行為不構(gòu)成流量劫持。

  有學(xué)者建議對互聯(lián)網(wǎng)專條中“干擾”一詞做更為清晰的解釋或替換，筆者對此深感贊同。倘若沒有更好的替代方案，實踐中執(zhí)法和司法對于反不正當競爭法特別是其一般條款及互聯(lián)網(wǎng)專條的理解，則應(yīng)采取嚴格而審慎的態(tài)度，不武斷認定“公認的商業(yè)道德”、不輕易判定競爭行為“不當干擾”，綜合考慮各方因素，以此貫徹鼓勵市場競爭的原則，促進經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展。

  此次修訂草案中關(guān)于反不正當競爭法立法目的的表述沒有發(fā)生變化，開宗明義堅持了過去“保障社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，鼓勵和保護公平競爭，制止不正當競爭行為，保護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益”的表述。值得注意的是，這一表述中“鼓勵和保護公平競爭”具有順位上的優(yōu)先性，也應(yīng)當具有價值上的優(yōu)先性。健康的市場經(jīng)濟離不開活躍的競爭，在正經(jīng)歷著快速發(fā)展和創(chuàng)新的中國，如何貫徹鼓勵市場競爭原則，處理好行政規(guī)制、司法干預(yù)和市場行為之間的關(guān)系，考驗著立法者的智慧，也考驗著執(zhí)法者和司法者的擔當和氣度。

  （作者為北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院科研助理）