建設海綿城市需“借力”PPP模式

  自從“海綿城市”一詞出現(xiàn)后，便一直火熱不曾降低，尤其是今年我國各大城市被暴雨侵襲，城高內(nèi)澇嚴重，“海綿城市”一詞便再度火熱，成為當下熱門話題，而PPP又是時下熱火新模式。

  有分析認為，PPP模式的運用將在海綿城市建設中發(fā)揮“主力軍”作用。海綿城市建設投資約為每平方公里1億元至1.5億元。打造一座座“會呼吸”的海綿城市，不僅需要理念的更新，還需資金的配套、投融資方式的轉(zhuǎn)變。海綿城市建設資金需求有多大、建設資金從何而來、還存在哪些“瓶頸”需要解決？

  面臨巨大資金缺口

  “海綿城市，指的是一種城市建設和管理理念，不是指某一個具體的項目。”北京大岳咨詢研究院院長金永祥表示，因而需要考慮其綜合開發(fā)成本。且不說建造下沉式綠地、綠色屋頂、蓄水池等新設施需要增加投入，更不必說耗資巨大的開鑿人工河道、修地下水庫等工程，就連普通項目改造或建設，也會因標準提升而增加建造成本。比如，同樣是修建一條道路，從鋪普通瀝青改為透水瀝青，增加道路迅速排水、抗滑性能，既減少車輛打滑失控隱患又能儲蓄雨水循環(huán)利用。金永祥認為，像這樣通過品質(zhì)提升來建設海綿城市是大趨勢，關鍵是資金問題怎么解決。

  隨著今年4月份財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部公布首批16個城市的國家級海綿城市建設試點目錄，各地紛紛啟動項目。常德已完成的36個項目投資80億元;池州規(guī)劃3年內(nèi)共安排海綿城市試點項目117個，總投資211.62億元。分析顯示，僅僅16個試點城市總投資需求就在3000億元以上。資金從哪里來?

  今年，中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，一定3年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元?！昂＞d城市建設屬于城市公共基礎設施建設，由中央財政進行支持是財政用于提供公共服務的表現(xiàn)，具有重要的政策導向作用。”財政部財政科學研究所副所長蘇明表示。

  在巨大的資金需求下，僅靠財政補貼遠遠不夠。以濟南為例，市區(qū)面積483平方公里，如果按照試點方案要求至少需要483億元，才能夠完成山、泉、湖、河城的海綿泉城建設。按照中央財政補助標準，濟南是省級城市，每年補助資金5億元，3年共15億元，存在400多億元的缺口。從全國情況來看，其他試點城市有著異于濟南的特點和需求，資金成本也會有所不同。比如，在西部某些干旱地區(qū)，雨水幾乎是唯一的水源，應以雨水回收利用為主;在太湖等區(qū)域，則應以污染控制為主;在山區(qū)則應以控制水土流失為主等。

  “國家的錢解決不了所有問題，卻可以發(fā)揮四兩撥千斤的作用?！北本┙ㄖ髮W環(huán)境與能源工程學院院長李俊奇表示。比如，國家鼓勵海綿城市建設試點引入社會資本解決資金問題，對采用PPP模式達到一定比例的海綿城市建設試點，按補助基數(shù)獎勵10%。

  此外，相對于目前中央財政先確定試點城市、再予以補助的方法，李俊奇建議說，未來設立試點可以考慮先設立建設標準，鼓勵各城市開展建設，對于達標的城市給予補助和獎勵，有助于增加建設積極性和實現(xiàn)試點的迅速擴圍。

  PPP被寄予厚望

  建設海綿城市過程中，中央財政補助力度有限，“借力”社會資本的PPP模式被寄予厚望。

  今年2月，南寧市竹排江上游植物園段(那考河)項目正式簽約，這是南寧海綿城市試點重點項目，也是國內(nèi)首個集流域治理、海綿城市于一體的PPP項目。通過政府與社會資本合作，實現(xiàn)約6.6公里的河道治理，包括截污治理、生態(tài)修復、污水處理廠、沿岸景觀、信息化管理等工程等。

  作為政府聘請的專家顧問，上海濟邦投資咨詢有限公司總監(jiān)李紀峰是項目建設的參與者，他向《經(jīng)濟日報》記者講述了政府與社會資本合作的整個過程。在項目競標中，北京城市排水集團有限責任公司中標，此后在南寧組建項目公司。項目公司先進行2年的項目建設，總投資約10億元，此后再負責8年的項目運營?！罢Ц肚捌谕顿Y外，運營期每年需支付約2億元左右的服務費。不過服務費的支取需根據(jù)績效考核結(jié)果而定。”李紀峰介紹說，考核將覆蓋水量、水質(zhì)等100多項指標，因此服務費會在2億元上下浮動，并不是固定的。

  “通過PPP合作模式實現(xiàn)流域治理后，污水就近截流進入污水處理廠，同時初期雨水通過自然積存、自然滲透、凈化等措施，使得污水、雨水經(jīng)處理達標后就近給河道補水，確保河道常年水體平衡，改善竹排江上游的水系環(huán)境。”李紀峰說。

  有分析認為，PPP模式的運用將在海綿城市建設中發(fā)揮“主力軍”作用。在財政部政府與社會資本合作中心涂毅博士看來，PPP模式適用的領域，恰好涵蓋了海綿城市建設的內(nèi)容?！癙PP模式應用的領域是準公共服務和純公共服務領域。按照國務院的規(guī)定，它的應用范圍有13個行業(yè)，包括土橋、隧道、城市交通、城市供暖、供水、供氣、地下管廊、環(huán)境治理。這些基本覆蓋了海綿城市建設所涉及的內(nèi)容?！蓖恳阏f。

  但并不是所有的海綿城市建設項目，都適合采用PPP模式。“PPP模式不是萬能的。”涂毅說，PPP優(yōu)勢在于風險分擔、合作共贏，降低總成本，同時能夠平滑財政支出等，但也存在“缺點”。第一，無論項目大小，一個規(guī)范的PPP項目流程較為復雜，涉及的環(huán)節(jié)較多，因而耗時和交易成本都比傳統(tǒng)模式高。第二，需要綜合考慮地方財力的承受能力。因為在未來很長一段時間，財政需要持續(xù)給予PPP項目補貼和扶持。

  此外，項目選擇上一定要是公共服務領域的項目。涂毅舉例說，比如一個湖水治理項目，治理后湖泊可以建成有各種娛樂設施、可收費的水上樂園，具有盈利能力，因而完全可以通過市場化運作籌集資金，不必采用需財政投入的PPP模式。

  難題須“各個擊破”

  “海綿城市建設是‘百年大計’，不是幾年就能完成的。因而缺少的資金也并非當下需要全部解決。在不斷拓寬融資渠道的同時，應該有針對性地化解融資和使用關鍵環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的問題，促進機制體制長期建設和完善?！崩罴o峰告訴《經(jīng)濟日報》記者。

  首先，需要提高PPP模式中社會資本的積極性。對社會資本而言，海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態(tài)環(huán)境等職能，多數(shù)帶有公用事業(yè)性質(zhì)，不具有盈利性，而且不少項目動輒十余年甚至幾十年，存在收益上的不確定性。

  如何吸引社會資本參與？從各地經(jīng)驗來看，“打包招商”的方式實現(xiàn)PPP合作值得關注。在濟南公布的首批PPP項目中，濟南市城區(qū)河道生態(tài)治理一期工程、西圩子壕河系生態(tài)綜合治理工程、大明湖興隆片區(qū)內(nèi)河水系綜合整治及水源涵養(yǎng)工程等6個項目均屬海綿城市建設項目，當?shù)貒L試探索“打包招商”。與單個項目分別招商相比，可以實現(xiàn)多個項目捆綁在一起，避免投資者“挑肥揀瘦”，同時也可產(chǎn)生明顯的規(guī)模經(jīng)濟效益，增強項目對投資者的吸引力。此外，還可以在設備采購、維護等方面降低成本，進而降低政府的污水處理支出，減輕財政負擔。

  其次，促進地方政府有效使用PPP模式對接海綿城市建設，避免“一窩蜂”上項目。據(jù)了解，財政部在對試點城市推廣使用PPP模式采取獎勵外，還明確了懲罰措施，即評價結(jié)果差的，將扣回中央財政補助資金。

  “這有助于在地方政府申報前對試點項目建設的可行性進行研究，預估建設效果，避免試點倉促上馬。”蘇明表示。他認為，對于獎懲辦法規(guī)定屬于框架性規(guī)定，所謂的“扣回”并不是達不到績效時，全部扣回中央財政資金，只是扣回一部分。比如，中央財政對省會城市每年投入5億元，如果績效考評達到效果的60%，則扣回補助資金的40%進行懲罰。

  最后，應拓寬融資渠道，要統(tǒng)籌使用財政、金融、商業(yè)等多種工具。比如，可以在海綿城市建設項目落地過程中，將原有建立在財政信用基礎之上的地方債，轉(zhuǎn)化為銀行信用和商業(yè)信用基礎之上的金融債、商業(yè)債?！斑€可以嘗試使用BT項目，即沒有運營需要的道路建設等，承包出去建設完成后，收回來即可。沒必要只使用PPP一種模式?！崩罴o峰說。