智慧城市PPP項(xiàng)目中的智慧：關(guān)注投資及運(yùn)營(yíng)效率

  智慧城市建設(shè)的重要組成部分—城市公共信息平臺(tái)的建設(shè)，將有利于提升城市管理水平、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，引導(dǎo)“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與”的多元化投融資模式創(chuàng)新。

  截至2015年4月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后公布了3批共340個(gè)智慧城市試點(diǎn)城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，超過(guò)9成的副省級(jí)城市及逾7成的地級(jí)城市提出或在建智慧城市。智慧城市建設(shè)的重要組成部分—城市公共信息平臺(tái)的建設(shè)，將有利于提升城市管理水平、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，引導(dǎo)“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與”的多元化投融資模式創(chuàng)新。2015年7月22日，北京金準(zhǔn)咨詢(xún)承擔(dān)的智慧城市試點(diǎn)城市某縣公共信息平臺(tái)PPP項(xiàng)目正式簽約。此項(xiàng)目的簽約，成為智慧城市類(lèi)的非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的代表作之一，為類(lèi)似項(xiàng)目的投融資模式創(chuàng)新提供了新的參考。

  某縣公共信息平臺(tái)PPP項(xiàng)目是在現(xiàn)有某縣政府信息化建設(shè)成果基礎(chǔ)之上，整合云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等先進(jìn)信息技術(shù)，并結(jié)合政府各單位的信息化需求，為建設(shè)某縣“智慧城市”而新建的信息化基礎(chǔ)平臺(tái)。新建公共信息平臺(tái)主要建設(shè)內(nèi)容為云計(jì)算中心、云管理體系、云保障體系、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、平臺(tái)服務(wù)、數(shù)據(jù)服務(wù)、應(yīng)用服務(wù)等。項(xiàng)目建成后將實(shí)現(xiàn)縣內(nèi)各機(jī)關(guān)IT軟硬件設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一維護(hù)、統(tǒng)一提供，解決條塊分割、資源分散、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，促進(jìn)互聯(lián)互通、資源共享、協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)“大機(jī)房”“大網(wǎng)絡(luò)”“大數(shù)據(jù)”3大信息化建設(shè)。

  為智慧城市建設(shè)的有效落地，某縣成立了智慧城市領(lǐng)導(dǎo)工作小組，政府各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)作推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。公共信息平臺(tái)PPP項(xiàng)目作為智慧城市首個(gè)基礎(chǔ)性子項(xiàng)目率先啟動(dòng)：明確了電子政務(wù)辦為項(xiàng)目建成后的業(yè)主及監(jiān)管單位，住建局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，投資評(píng)審中心負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目總投資，城投公司為政府方的出資代表與中選社會(huì)投資人合資組建項(xiàng)目公司。

  回報(bào)機(jī)制：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

  政府各部門(mén)作為公共信息平臺(tái)的直接使用者之一，同時(shí)肩負(fù)著利用公共信息平臺(tái)服務(wù)于公眾的政府責(zé)任。傳統(tǒng)模式下，政府財(cái)政有義務(wù)承擔(dān)公共信息平臺(tái)建設(shè)的投資與維護(hù)補(bǔ)貼責(zé)任。以PPP模式實(shí)施公共信息平臺(tái)項(xiàng)目，引入社會(huì)投資人參與公共信息平臺(tái)的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，實(shí)現(xiàn)了從“財(cái)政補(bǔ)貼”到“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)更好地分配市場(chǎng)資源和提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。

  PPP模式下的公共信息平臺(tái)項(xiàng)目公司投資回報(bào)主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是基于項(xiàng)目公司建設(shè)及運(yùn)營(yíng)效果付費(fèi)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)“年服務(wù)費(fèi)”，二是基于項(xiàng)目公司對(duì)于信息平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行的合理開(kāi)發(fā)所獲收益。

  政府委托咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行成本分析、財(cái)務(wù)測(cè)算后設(shè)置“年服務(wù)費(fèi)”上限價(jià)，并最終通過(guò)社會(huì)投資人在招標(biāo)環(huán)節(jié)的投標(biāo)文件中予以確定該項(xiàng)費(fèi)用。

  1.年服務(wù)費(fèi)的組成：考慮了特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的初始建設(shè)總投資費(fèi)用均攤、年度運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、項(xiàng)目公司合理收益3部分的綜合服務(wù)費(fèi)指標(biāo)。

  2.信息平臺(tái)數(shù)據(jù)商業(yè)開(kāi)發(fā)投入及收益基本原則：公共信息平臺(tái)及利用其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸政府所有。項(xiàng)目公司在合理授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行信息系統(tǒng)大數(shù)據(jù)的商業(yè)開(kāi)發(fā)。信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)部分為涉及國(guó)家安全、群眾利益的敏感信息，政府對(duì)數(shù)據(jù)所有權(quán)進(jìn)行一定監(jiān)管是十分必要的。

  鑒于當(dāng)前我國(guó)宏觀(guān)層面對(duì)于政務(wù)及公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)尚處于探索階段，不確定因素較多，所以本項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資人的招商階段未明確公共信息平臺(tái)數(shù)據(jù)的商業(yè)開(kāi)發(fā)范圍，但針對(duì)數(shù)據(jù)商業(yè)開(kāi)發(fā)投入及分成機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)和明確，為后續(xù)數(shù)據(jù)商業(yè)經(jīng)營(yíng)埋下了伏筆。

  投資效率：招標(biāo)環(huán)節(jié)充分競(jìng)爭(zhēng)

  本項(xiàng)目投資規(guī)模相對(duì)較小，潛在投資人廣泛，可參與度高；專(zhuān)業(yè)技術(shù)市場(chǎng)成熟，屬于充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。因此，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式遴選社會(huì)投資人，既能有效降低政府支出，又能實(shí)現(xiàn)政府對(duì)投資人的擇優(yōu)選擇，最終帶來(lái)投資效率和運(yùn)營(yíng)能力的雙重提高。本項(xiàng)目在公開(kāi)招標(biāo)的資格預(yù)審環(huán)節(jié)對(duì)投資人篩選條件進(jìn)行優(yōu)化，吸引了較多的優(yōu)質(zhì)投資人參與；在招標(biāo)環(huán)節(jié)對(duì)投資人競(jìng)價(jià)進(jìn)行策略?xún)?yōu)化，提高政府投資效率。

  1.設(shè)置合理投資人篩選條件。信息平臺(tái)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，在滿(mǎn)足信息平臺(tái)建設(shè)技術(shù)要求、運(yùn)維保障能力要求的基本條件下盡可能吸引更多投資人參與項(xiàng)目角逐。

  2.設(shè)置初始建設(shè)投資控制指標(biāo)。在調(diào)研了類(lèi)似項(xiàng)目的平均建造成本、利潤(rùn)率后，招標(biāo)文件中設(shè)置合理的初始建設(shè)投資優(yōu)惠率指標(biāo)，在社會(huì)投資人充分競(jìng)爭(zhēng)后實(shí)現(xiàn)初始建設(shè)總投資的有效降低。

  3.年度運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、合理收益的控制。根據(jù)經(jīng)過(guò)市場(chǎng)調(diào)研的維護(hù)成本及運(yùn)維收益水平設(shè)置上限指標(biāo)，通過(guò)招標(biāo)環(huán)節(jié)充分競(jìng)爭(zhēng)。

  運(yùn)營(yíng)效率：前端標(biāo)準(zhǔn)控制，后端績(jī)效評(píng)價(jià)

  以PPP模式踐行本項(xiàng)目，在提高投資效率、降低財(cái)政支出的同時(shí)，運(yùn)營(yíng)效率更是PPP機(jī)制設(shè)置關(guān)注的焦點(diǎn)之一。信息平臺(tái)的建設(shè)主要為硬件設(shè)備的安裝調(diào)試、軟件系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)調(diào)試，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量對(duì)運(yùn)營(yíng)效果將產(chǎn)生直接影響，因此，在運(yùn)營(yíng)機(jī)制的設(shè)計(jì)上，以前端標(biāo)準(zhǔn)控制、后端績(jī)效評(píng)價(jià)的雙重模式來(lái)衡量本項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效果。

  1.前端標(biāo)準(zhǔn)控制。前端標(biāo)準(zhǔn)控制，除了設(shè)計(jì)文件的詳細(xì)技術(shù)要求、系統(tǒng)硬件的參數(shù)及品質(zhì)要求、建設(shè)內(nèi)容的具體要求，在招標(biāo)之前，就運(yùn)營(yíng)服務(wù)范圍、各項(xiàng)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行績(jī)效考核辦法做出明確要求和設(shè)計(jì)。本項(xiàng)目在招標(biāo)之前，政府電子政務(wù)部門(mén)、設(shè)計(jì)單位、行業(yè)專(zhuān)家、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)共同研究、探討，就機(jī)房硬件、平臺(tái)服務(wù)、數(shù)據(jù)服務(wù)、應(yīng)用系統(tǒng)服務(wù)、云管理、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)等10部分的內(nèi)容提出了詳細(xì)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并將運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在招標(biāo)采購(gòu)階段就明確在PPP項(xiàng)目合同草案中。（財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)文要求，采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)包括PPP項(xiàng)目合同草案）。

  2.后端績(jī)效評(píng)價(jià)。后端績(jī)效評(píng)價(jià)主要為運(yùn)營(yíng)期運(yùn)維團(tuán)隊(duì)的績(jī)效評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)效率評(píng)價(jià)。政府按月、年對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行考核。運(yùn)維團(tuán)隊(duì)的績(jī)效評(píng)價(jià)，就團(tuán)隊(duì)的人員數(shù)量、專(zhuān)業(yè)配置、工作經(jīng)驗(yàn)、資質(zhì)能力、駐場(chǎng)時(shí)間等內(nèi)容分別細(xì)化要求。運(yùn)營(yíng)維護(hù)效率評(píng)價(jià)，制定了3級(jí)8類(lèi)27項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，就運(yùn)維的事件響應(yīng)、處理、服務(wù)質(zhì)量及保證、文檔管理、服務(wù)等方面提出了詳細(xì)要求及考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。年服務(wù)費(fèi)的支付根據(jù)政府動(dòng)態(tài)的量化指標(biāo)考核結(jié)果對(duì)應(yīng)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)年服務(wù)費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

  大數(shù)據(jù)的商業(yè)開(kāi)發(fā)：

  PPP的深遠(yuǎn)意義

  以PPP模式引入社會(huì)投資人實(shí)施公共信息平臺(tái)（智慧城市）項(xiàng)目，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其戰(zhàn)略意義在于利用建成后的信息平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的整合及開(kāi)發(fā)。PPP模式下對(duì)公共信息數(shù)據(jù)進(jìn)行的合理商業(yè)開(kāi)發(fā)，提高了數(shù)據(jù)維護(hù)及利用效率，節(jié)約了財(cái)政支出，提高了數(shù)據(jù)管理的安全性和專(zhuān)業(yè)性；有利于市場(chǎng)資源的高效配置。

  當(dāng)前來(lái)看，信息平臺(tái)的大數(shù)據(jù)商業(yè)開(kāi)發(fā)，可以服務(wù)于城市建設(shè)、城市管理、公眾服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等眾多領(lǐng)域，并在交通數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、法人數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、建筑數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)等方面有所突破和作為，是一筆社會(huì)公眾的寶貴財(cái)富。政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)項(xiàng)目公司面向市場(chǎng)在合理范圍內(nèi)進(jìn)行大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用等運(yùn)作及開(kāi)發(fā)，社會(huì)投資人與政府按照其在項(xiàng)目公司中的股權(quán)比例分享所得收益、共擔(dān)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

  結(jié)束語(yǔ)

  對(duì)于缺乏經(jīng)營(yíng)收入支撐的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)PPP項(xiàng)目，更應(yīng)該關(guān)注項(xiàng)目的投資效率、運(yùn)營(yíng)效率，通過(guò)科學(xué)的機(jī)制設(shè)置，實(shí)現(xiàn)政企共贏，最終福祉予大眾百姓。公共信息平臺(tái)數(shù)據(jù)取自于民，服務(wù)于民。數(shù)據(jù)的合理開(kāi)發(fā)，對(duì)于提高整體政務(wù)服務(wù)水平、推動(dòng)新新產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促經(jīng)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義。政府需要從頂層設(shè)計(jì)層面做好規(guī)劃和引導(dǎo)，商業(yè)數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)是必經(jīng)之路，公共信息平臺(tái)PPP項(xiàng)目從“政府付費(fèi)”向“資源收益自我補(bǔ)償”機(jī)制轉(zhuǎn)變是未來(lái)趨勢(shì)。