綜合管廊：地下生長(zhǎng)的城市根基

  地下管線雖然看不見，但是它的狀態(tài)如何，能折射出一個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力和一個(gè)城市領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任心。

  星期六晚上，等排查出水管問題回到家里，已經(jīng)是夜里3點(diǎn)。北京市自來水公司的水管維修師傅只能約民主與法制社記者第二天“再談”。

  “我們能在夜里施工就不等到白天，要減輕施工對(duì)交通的影響?！?月20日下午，楊師傅騰出工夫，接通了記者的電話，“我們維修所，幾乎每天都有維修任務(wù)?！?

  楊師傅介紹，天熱時(shí)是用水高峰，很容易出現(xiàn)水壓不足等問題，冬天雖然用水少，水管破裂卻時(shí)有發(fā)生。不管是居民用水還是主干道設(shè)施漏水，每次出問題都要進(jìn)行2至6個(gè)鐘頭的排查，找出問題交由技術(shù)科進(jìn)行分析，才能安排施工。小問題，幾個(gè)鐘頭就能完工，“開膛破肚”的大問題則需要兩三天才能修好。

  “如果像日本一樣，咱們供水管線也可以‘綜合管廊’，我們的工作會(huì)減輕很多。”楊師傅感慨。

  綜合管廊在中國(guó)

  楊師傅所推崇的綜合管廊，是一條條位于城市之下的大隧道，也被稱為共同溝。這些由鋼筋水泥筑成的隧道，是用于敷設(shè)市政公用管線電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的市政公用設(shè)施。隧道里裝有遠(yuǎn)程遙控、視頻和紅外監(jiān)控系統(tǒng)，一旦有管線出了故障，便會(huì)自動(dòng)報(bào)警，能讓監(jiān)管人員在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題。

  “咱們天安門廣場(chǎng)下就有這個(gè)！”這位熱心的老北京人，不無驕傲地向記者介紹。

  然而，楊師傅并不知道，自從1958年，北京天安門廣場(chǎng)下鋪設(shè)了1000多米的綜合管廊后，我國(guó)再次規(guī)劃建設(shè)綜合管廊則到了1994年。彼時(shí)，上海市政府規(guī)劃建設(shè)了全長(zhǎng)11.125公里的浦東新區(qū)張楊路綜合管廊，收容了給水、電力、信息與煤氣等四種城市管線。2006年，北京市中關(guān)村西區(qū)建成了我國(guó)大陸地區(qū)第二條現(xiàn)代化的綜合管廊。此后，深圳、蘇州、沈陽等城市也開始著手綜合管廊建設(shè)。

  2013年以來，國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，引發(fā)了國(guó)人對(duì)城市地下綜合管廊建設(shè)的關(guān)注。

  今年1月份，住建部等五部門進(jìn)一步發(fā)出通知，要求在全國(guó)范圍內(nèi)開展地下管線普查，決定開展地下綜合管廊試點(diǎn)工作，并對(duì)試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助。

  “地下管線雖然看不見，但是它的狀態(tài)如何，能折射出一個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力和一個(gè)城市領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任心?！苯衲?月，住建部部長(zhǎng)陳政高在全國(guó)城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上強(qiáng)調(diào)，大力推進(jìn)地下管廊建設(shè)，充分利用地下空間不僅能夠大幅節(jié)約城市建設(shè)投資，還能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保障城市運(yùn)行安全。

  本社記者從住建部網(wǎng)站上得知，住建部會(huì)同財(cái)政部等五部門開展地下綜合管廊試點(diǎn)工作。在2015年城市地下綜合管廊試點(diǎn)城市評(píng)審工作中，共有142個(gè)城市申報(bào)建設(shè)地下綜合管廊工程，總投資8907億元。包頭、蘇州、十堰等10個(gè)城市成為先行試點(diǎn)。

  “我們的思路是以試點(diǎn)示范帶動(dòng)全國(guó)建設(shè)地下綜合管廊的積極性。”今年7月，住建部副部長(zhǎng)陸克華在國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上明確表示，目前全國(guó)共有69個(gè)城市在建地下綜合管廊約1000公里，總投資約880億元。

  投入與收效

  “目前中國(guó)正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，但我們的地下管廊建設(shè)嚴(yán)重滯后。加快這方面的建設(shè)，很有必要！”7月28日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上如是說。

  加快綜合管廊建設(shè)，國(guó)家明確了10家試點(diǎn)城市的“規(guī)定動(dòng)作”，試點(diǎn)市需于2015年開工190公里，計(jì)劃到2018年建設(shè)地下綜合管廊389公里。

  而此前，各地“自選動(dòng)作”已多有進(jìn)行，且花費(fèi)不菲。

  上個(gè)世紀(jì)末，上海張楊路共同溝的建設(shè)成本為3億元人民幣；2010年，寧波斥資1.65億修建了長(zhǎng)達(dá)6.16公里的共同溝；鄭州經(jīng)開區(qū)濱河國(guó)際新城的綜合管廊，5.58公里投資2.7億元，平均每公里花費(fèi)4000多萬元；鄭州CBD副中心地下綜合管廊，花費(fèi)更高，總投資6.58億元，平均下來造價(jià)每公里1億多元。

  高投入能否帶來實(shí)際效益？

  上海市城市建設(shè)設(shè)計(jì)研究總院一位專家對(duì)民主與法制社記者表示，直觀上來看，共同溝建設(shè)避免了由于敷設(shè)和維修地下管線頻繁挖掘道路而對(duì)交通和居民出行造成影響和干擾，保持路容完整和美觀，也保證了各類管線的耐久性，便于各種管線的敷設(shè)、增減、維修和日常管理。

  金融行業(yè)人士更愿意來算經(jīng)濟(jì)賬。安邦咨詢高級(jí)研究員唐黎明在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)說，如果單從顯性投入來看，共同溝的成本的確較高，但綜合的社會(huì)成本卻十分合算。臺(tái)灣信義6.5公里共同溝比單項(xiàng)建設(shè)多投資5億元臺(tái)幣，使用后產(chǎn)生的效益卻接近2337億元臺(tái)幣：包括堵車、肇事等社會(huì)成本的降低、道路反復(fù)開挖及管線維修成本的減少等。

  實(shí)證主義者則喜歡擺事實(shí)講道理。1926年，東京第一條地下綜合管廊建成。此后，東京主城區(qū)的地下經(jīng)過多年開發(fā)建設(shè)，很多地下綜合管廊已經(jīng)聯(lián)成網(wǎng)絡(luò)。日本東京、大阪、名古屋、橫濱、福岡等近80個(gè)城市已經(jīng)修建了總長(zhǎng)度超過2057公里的地下綜合管廊。經(jīng)過幾十年的使用，日本民眾發(fā)現(xiàn)，該系統(tǒng)還具有一定的防震減災(zāi)作用。1995年，日本阪神大地震期間，神戶市內(nèi)大量房屋倒塌、道路被毀，但當(dāng)?shù)氐牡叵戮C合管廊卻大多完好無損，這大大減輕了震后救災(zāi)和重建工作的難度。

  國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也明確指出，推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，是創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措，不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題，用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，而且可以帶動(dòng)有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

  創(chuàng)新投融資機(jī)制

  毫無疑問，投入方能帶來產(chǎn)出，但前期海量投入，錢從何來？

  7月28日的常務(wù)會(huì)議指出，要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，在加大財(cái)政投入的同時(shí)，通過特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

  3天之后，住建部副部長(zhǎng)陸克華就在國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上透露，未來3年，中國(guó)將為包頭、沈陽、哈爾濱等10個(gè)城市投資351億元。其中中央財(cái)政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動(dòng)社會(huì)投資約193億元。

  中央財(cái)政對(duì)地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會(huì)城市每年4億元，其他城市每年3億元。對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。

  由此，PPP模式迅速成為熱詞。

  “簡(jiǎn)單點(diǎn)來說，PPP就是政府和社會(huì)資本合作模式。”9月22日，在接受民主與法制社記者采訪時(shí)，北京市經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)徐孟洲解釋，這是公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

  “綜合管廊是大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施，完全可以采取PPP模式?！毙烀现尢嵝?，運(yùn)用和創(chuàng)新PPP模式，充分發(fā)揮它的優(yōu)勢(shì)和效力是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要調(diào)動(dòng)各方人士，通過多種手段，拓展多條途徑，更需要改革創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)和良好的法治環(huán)境保障。

  “就法治而言，在這項(xiàng)系統(tǒng)工程建設(shè)中，我認(rèn)為法治既要引領(lǐng)先行，又是殿后保障。法治是PPP模式健康運(yùn)行、不斷復(fù)制、不斷創(chuàng)新、不斷發(fā)展的可靠保障?！毙旖淌谡J(rèn)為，克服短期化、功利化傾向是法治精神的一個(gè)重要體現(xiàn)，綜合管廊建設(shè)，不能因地方領(lǐng)導(dǎo)人的更迭換屆而隨意終止。

  他建議政府與社會(huì)主體未雨綢繆，事先建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體體系，建立政府和企業(yè)之間的利益補(bǔ)償機(jī)制，使政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。這才是我國(guó)創(chuàng)新投融資機(jī)制的應(yīng)有之義。9月14日，我國(guó)國(guó)內(nèi)首支千億級(jí)城市綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金成立，中冶集團(tuán)與中國(guó)郵儲(chǔ)銀行簽署合作協(xié)議，展開全方位、多層次的深化合作。業(yè)界人士評(píng)論，中國(guó)城市綜合管廊產(chǎn)業(yè)基金的成立，標(biāo)志著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在創(chuàng)新融資模式上取得了新突破，對(duì)于完善金融服務(wù)功能，促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展，以支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

  法治與管理之議

  投資、建設(shè)、運(yùn)行，綜合管廊如同植物的根莖扎根在城市土壤之中。老百姓期待，下雨之后就看海的景象一去不再來；水管修理工楊師傅期待，再也不用為排查水管暗漏徹夜難眠……

  然而，媒體上卻發(fā)出了“有廊不入，成擺設(shè)”的異響。

  今年8月，《南京晨報(bào)》記者撰文表示，剛竣工投用一年的南京河西新城地下綜合管廊大部分預(yù)留空間成了閑置的擺設(shè)。

  2014年，《中國(guó)新聞周刊》記者在上海采訪時(shí)，曾實(shí)地查探源深體育場(chǎng)附近路段的共同溝，看到“其中空空蕩蕩，一共只有兩條鋪設(shè)在其中的電纜”。

  有廊不入，讓記者大為驚訝。原來，張楊路不允許被開膛破肚，有些管線單位就選擇繞過此路，在其周邊道路鋪設(shè)管線的辦法，以逃避入廊。他們認(rèn)為，盡管目前任何管線進(jìn)入浦東的這兩條共同溝都是免費(fèi)的。但早晚要收費(fèi)，因此他們要故意避開張楊路。

  有資料顯示，國(guó)內(nèi)城市中每年因施工產(chǎn)生的地下管線事故，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約50億元，間接經(jīng)濟(jì)損失約400億元。入廊無強(qiáng)制法規(guī)、維管無標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)和利分配無體系等問題成了每個(gè)已建成的綜合管廊所直面的共同問題。

  針對(duì)上述問題，有城市規(guī)劃部門認(rèn)為，問題出在了“規(guī)劃”上，建議在建設(shè)之前，對(duì)綜合管廊進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有條件的城市甚至要做出全方位、合理的城市規(guī)劃。

  而有的專家表示，如果想在城區(qū)大范圍推廣地下綜合管廊建設(shè)，必須先行立法，強(qiáng)制入廊。拿國(guó)外來說，上個(gè)世紀(jì)60年代，日本就頒布了《共同管溝實(shí)施法》，解決了共同管溝建設(shè)中的資金分?jǐn)偱c回收、建設(shè)技術(shù)等關(guān)鍵問題。

  “目前我國(guó)開展綜合管廊建設(shè)，所依據(jù)的是財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門等頒布的指導(dǎo)性意見，這樣法律的權(quán)威和層次還不是太高?！毙烀现拚J(rèn)為，“當(dāng)然，有《合同法》《預(yù)算法》《政府采購(gòu)》等相關(guān)法律作為依據(jù)也還是可以的?！?

  徐教授建議，“國(guó)務(wù)院可以專門出臺(tái)一個(gè)條例，頒布行政法規(guī)對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式等制度性問題規(guī)定下來是比較有好處的?！?

  就在媒體和專家為“有廊不入”擔(dān)憂之時(shí)，楊師傅卻很樂觀。祖輩生活在北京，他眼見著北京的地面之下由只有自來水和污水兩種管道，發(fā)展到電話、通訊、天然氣、熱力等幾十種數(shù)百條管線，眼見著由“無廊”的管道縱橫走向“有廊”的集約科學(xué)，他感嘆：“或許不能一蹴而就，總歸往好的方向在發(fā)展呢?！?