國企混合所有制改革的問題與對(duì)策

  國企混合所有制改革面臨的四大問題

  首先，國有經(jīng)濟(jì)的定位問題。改革開放以來，國有經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，但國有經(jīng)濟(jì)布局仍存在著數(shù)量過多、戰(zhàn)線過長、資源配置重點(diǎn)不突出、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重等不合理的狀況，嚴(yán)重制約了國有經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力和控制力。雖然，我國在國企改革方面采取了一系列的措施，但時(shí)至今日效果并不理想，其關(guān)鍵問題之一還是對(duì)國有經(jīng)濟(jì)缺乏嚴(yán)格而準(zhǔn)確的定位。國有經(jīng)濟(jì)的定位問題關(guān)系著國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的領(lǐng)域、范圍及程度。因此，國有經(jīng)濟(jì)的定位不解決，國企的混合所有制改革就難以取得新的突破。

  其次，國有資產(chǎn)流失問題。目前各界最擔(dān)心的就是在混合所有制改革過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失問題。在上一輪國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)了蠶食和侵吞國有資產(chǎn)的情況，引起市場(chǎng)較大關(guān)注并一度引發(fā)了學(xué)界的大討論。這些批判國企改革的言論和觀點(diǎn)一度使得國企改革停滯。為防止國有資產(chǎn)流失、維護(hù)社會(huì)公平，國務(wù)院曾專門發(fā)文規(guī)范國有企業(yè)改制，相繼叫停管理層收購（MBO）和員工持股，對(duì)一些已經(jīng)搞了員工持股的采取清退等措施。如果不能從法律法規(guī)上規(guī)范操作流程，出臺(tái)具體方案以防止國有資產(chǎn)的流失，打消企業(yè)負(fù)責(zé)人的顧慮，本輪混合所有制改革就難以推進(jìn)。

  第三，產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，發(fā)展混合所有制，必須確保產(chǎn)權(quán)明晰、保護(hù)嚴(yán)格。當(dāng)前由于多種原因，不同所有制的產(chǎn)權(quán)保護(hù)強(qiáng)度還存在不一致的情況。國有資本的產(chǎn)權(quán)以國家信用為后盾得到充分的保障；而非公經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍然面臨不確定性；企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)被公權(quán)侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如果對(duì)產(chǎn)權(quán)沒有嚴(yán)格的制度保障和法律保障，要真正激發(fā)民營企業(yè)家在一個(gè)不確定性的市場(chǎng)中投資創(chuàng)業(yè)是難以辦到的。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不統(tǒng)一的情況下，混合所有制改革很可能變成國有資本的“獨(dú)角戲”，即便壟斷行業(yè)放開，民營資本也未必敢進(jìn)去。

  第四，外部經(jīng)營環(huán)境的制約。民營經(jīng)濟(jì)仍面臨一些有形無形的障礙和困難，其外部經(jīng)營環(huán)境仍存在諸多突出的不利因素。當(dāng)前受政策環(huán)境的制約，還存在市場(chǎng)主體權(quán)益不平等、機(jī)會(huì)不平等、規(guī)則不平等現(xiàn)象，民營資本投資領(lǐng)域受限。由于我國對(duì)于中小投資者保護(hù)制度還很不完善，在上一輪國企混合所有制改革中，非公有資本參股國有企業(yè)時(shí)往往缺乏話語權(quán)，其合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，市場(chǎng)機(jī)制無法充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致本輪混合所有制改革中民營投資者顧慮重重，紛紛表示“如果不控股，將不會(huì)進(jìn)入”，由此可見，如果不消除各種阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的因素，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，國企混合所有制改革將難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

  推進(jìn)混合所有制改革的對(duì)策

  首先，對(duì)國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，實(shí)施分類改革。推進(jìn)混合所有制改革首先應(yīng)根據(jù)不同國有企業(yè)的功能定位、地位作用，進(jìn)行分類改革。目前根據(jù)企業(yè)不同類型分為三大類：一是公益類或公共服務(wù)類。二是保障類或戰(zhàn)略類。三是商業(yè)類或競(jìng)爭(zhēng)類。應(yīng)結(jié)合十八屆三中全會(huì)《決定》精神，明確劃定少數(shù)不宜開展混合所有制行業(yè)和企業(yè)的紅線清單，即使在自然壟斷行業(yè)，也要區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)和非自然壟斷環(huán)節(jié)，逐步放開非自然壟斷環(huán)節(jié)；而且隨著科技進(jìn)步和商業(yè)模式的創(chuàng)新，一些自然壟斷領(lǐng)域也將轉(zhuǎn)變?yōu)榉亲匀粔艛囝I(lǐng)域，從而可以引入競(jìng)爭(zhēng)。

  其次，轉(zhuǎn)換國資監(jiān)管方式、完善國有資產(chǎn)管理體制。國資委要與積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。積極探索“以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管”的新模式和新方法，重點(diǎn)管理好資本的投向、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)，逐步致力于國有資本的優(yōu)化配置。以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，依法通過公司章程和公司治理機(jī)制行使出資人職責(zé)，不干預(yù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，將國有企業(yè)真正推向市場(chǎng)。

  第三，完善投資管理體制，放寬非公資本準(zhǔn)入條件。目前，在我國有些行業(yè)和領(lǐng)域中，非公有資本進(jìn)入的門檻還過高，影響其進(jìn)入的積極性。當(dāng)務(wù)之急是要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國企改革。在大多數(shù)行業(yè)，國家應(yīng)該允許民營資本控股；在某些不適合民營資本控股的行業(yè)，在保證國有資本第一大股東地位的前提下，也應(yīng)該放開對(duì)社會(huì)和民營資本持股比例的限制。進(jìn)一步從行業(yè)和領(lǐng)域準(zhǔn)入到環(huán)節(jié)準(zhǔn)入細(xì)化、放寬政策。

  第四，引入多元化投資主體，進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)改革。一是積極引入戰(zhàn)略投資者參與大型國有企業(yè)改革。二是大力培育和發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者，重點(diǎn)發(fā)展包括社保基金、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金和股權(quán)投資基金等具有長期投資需求的機(jī)構(gòu)投資者，作為財(cái)務(wù)投資者參與國企混合所有制改革，充實(shí)企業(yè)資本金，改善企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。三是探索混合所有制企業(yè)經(jīng)營者和員工持股的有效途徑和辦法，推進(jìn)國企混合所有制改革。四是采取多種形式進(jìn)行企業(yè)股份制和公司制改革：通過引入其他所有制經(jīng)濟(jì)成分，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行股份制改革；通過資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)國企的公司制改造；培育和發(fā)展產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，推動(dòng)國有企業(yè)公司化改造。

  第五，規(guī)范運(yùn)作、加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失。一是建立市場(chǎng)化的國有股權(quán)定價(jià)機(jī)制；二是完善國企股權(quán)資產(chǎn)評(píng)估流程，審計(jì)與評(píng)估應(yīng)獨(dú)立開來，相互驗(yàn)證和監(jiān)督，保證評(píng)估結(jié)果的客觀、中立；三是規(guī)范國企股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，強(qiáng)化公開透明和規(guī)范運(yùn)作；四是完善信息披露機(jī)制，確保信息披露應(yīng)保證及時(shí)性、持續(xù)性和完整性并接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)陽光化、透明化操作；五是強(qiáng)化懲戒機(jī)制，要加強(qiáng)職能部門監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，引入終身責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于涉嫌違法行為加大法律懲戒力度，不能讓混合所有制成為不當(dāng)利益輸送的渠道和滋生腐敗的土壤。

  第六，營造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。一是建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。二是完善各類市場(chǎng)規(guī)則，建立公平、開放、統(tǒng)一、有序的市場(chǎng)體系。三是簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，減少審批事項(xiàng)，營造便利的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

  編者注：作者郭全中為國家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，胡潔為中國社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員