國務(wù)院：地方政府舉債 中央不出手救助

  日前，中國政府網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，將建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和風(fēng)險應(yīng)急處置機制，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。

  名詞解釋

  地方政府債務(wù)

  “地方政府債務(wù)”和“地方政府性債務(wù)”是兩個不同的概念，涉及債務(wù)范疇并不相同。地方政府性債務(wù)，除包括政府舉借債務(wù)外，還包括事業(yè)單位、融資平臺公司等舉借的政府性質(zhì)債務(wù)。按要求，今后地方政府只能由政府及其部門通過發(fā)行政府債券的方式舉借，只保留“政府債務(wù)”，不再有通過企事業(yè)單位舉借的政府性債務(wù)。

  看點

  1.借錢

  不得假手企事業(yè)單位

  《意見》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府債務(wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)。

  2.花錢

  不得用于經(jīng)常性支出

  地方政府借來的錢，當(dāng)然不是想花到哪里就花到哪里?！兑庖姟芬?guī)定，對于地方債務(wù)用途，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制。對于使用債務(wù)，《意見》也還要有硬性的監(jiān)督。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。

  3.還錢

  中央政府不出手救助

  誰舉債誰負(fù)責(zé)，《意見》強調(diào)地方政府償債的“責(zé)”，明確地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。

  分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，切實做到誰借誰還，風(fēng)險自擔(dān)。要建立債務(wù)風(fēng)險評估和防范工作，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。列入風(fēng)險預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險。

  4.渠道

  公益項目可社會融資

  對于地方政府舉債的融資渠道和平臺，《意見》明確，商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)等同于一般競爭性企業(yè)債務(wù)；對供水供氣、垃圾處理等可吸引社會資本參與的公益性項目，積極推廣政府與社會資本合作模式，債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。

  現(xiàn)狀

  多數(shù)地方債未入預(yù)算管理

  據(jù)審計報告顯示，截至去年6月底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。財政部測算，如果將后兩類債務(wù)按近年來政府實際代償比例折算，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬億元，其中地方政府融資平臺舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過4萬億元。

  財政部部長樓繼偉曾明確表示，這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風(fēng)險集聚的趨勢和特點。

  業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險雖總體可控，但如不及時采取綜合治理措施，局部地區(qū)風(fēng)險有可能成為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的隱患。

  解讀

  賦予地方政府舉債自主權(quán)

  財政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，今后中央規(guī)?？刂频氖堑胤脚e債的“天花板”，不是具體審批規(guī)模。在不突破“天花板”的前提下，地方舉債的實際規(guī)模由本級人大決定。

  中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云表示，以前地方政府沒有舉債的財政工具，現(xiàn)在允許舉債，這本身就是賦予其一定的自主權(quán)，實行限額管理是符合國際經(jīng)驗的，也跟我國國債實行余額管理的做法一致。

  允許以債償債是符合國際經(jīng)驗的，但注意是“適度”，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，可以實現(xiàn)“借、用、還”的統(tǒng)一。