“十二五”期間國(guó)家將推進(jìn)煤炭資源稅改革

　　近些日子，有關(guān)煤炭資源稅改革的消息接連傳來(lái)：在全國(guó)“兩會(huì)”上，內(nèi)蒙古和新疆先后向國(guó)務(wù)院報(bào)送了關(guān)于進(jìn)行煤炭資源稅改革試點(diǎn)的請(qǐng)示；3月下旬召開的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家能源局煤炭司官員明確表示，“十二五”期間國(guó)家將推進(jìn)煤炭資源稅改革。

　　從披露的信息看，煤炭資源稅改革的重點(diǎn)在兩個(gè)方面：一是調(diào)整資源稅定位。過(guò)去，資源稅被定位為增加財(cái)政收入、調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入的一般稅，但資源稅應(yīng)定位為目的稅，即運(yùn)用稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，為國(guó)家的特別經(jīng)濟(jì)和政策目標(biāo)服務(wù)而設(shè)立的稅種，目的是節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境，防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。增加財(cái)政收入、調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入，其實(shí)只是附帶功能。資源稅定位的這個(gè)調(diào)整非常必要。在國(guó)家總體戰(zhàn)略、資源條件、能源供需的現(xiàn)實(shí)情況下，需要通過(guò)稅收杠桿的作用，促使煤炭工業(yè)樹立節(jié)約發(fā)展的全新理念，控制煤炭資源開發(fā)節(jié)奏，節(jié)約和高效利用資源，保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。

　　二是改變征收方式。過(guò)去一直實(shí)行的從量計(jì)征，沒(méi)有充分考慮企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中環(huán)境污染和資源耗減的外部成本，如實(shí)反映資源價(jià)格的變動(dòng)。資源稅的稅負(fù)沒(méi)有隨著價(jià)格而動(dòng)，使得資源開采使用成本在價(jià)格上漲中所占的比例相對(duì)較小，資源稅對(duì)資源利用效率的作用遭到削弱，國(guó)內(nèi)資源浪費(fèi)和大規(guī)模外流現(xiàn)象也不能被有效遏制。從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，可以解決這些問(wèn)題。因?yàn)閺膬r(jià)計(jì)征有利于稅收與資源市場(chǎng)價(jià)格直接掛鉤，有助于通過(guò)稅收調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤(rùn)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，影響價(jià)格水平，最終調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　煤炭資源稅的定位，想必在煤炭行業(yè)中是不存異議的。從理論上講，煤炭資源稅改革及調(diào)整，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于國(guó)有資源的合理開發(fā)、節(jié)約使用和有效配置，同時(shí)有利于合理調(diào)節(jié)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)煤炭企業(yè)的健康發(fā)展。但是，必須承認(rèn)，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征，稅率相應(yīng)提高，必然普遍增加煤炭企業(yè)的稅負(fù)。由于煤炭是基礎(chǔ)能源，而國(guó)內(nèi)煤炭資源又存在供應(yīng)與消費(fèi)逆向分布導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性緊缺，煤炭產(chǎn)品需求具有剛性特點(diǎn)，即使價(jià)格上漲，需求量也不會(huì)有很大下降，這就使得煤炭企業(yè)具有轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的客觀基礎(chǔ)。煤炭因稅負(fù)增加而致成本上升，必然會(huì)通過(guò)價(jià)格提升來(lái)轉(zhuǎn)嫁成本，會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

　　所以，煤炭資源稅改革必須慎重。在推進(jìn)煤炭資源稅改革上，煤炭企業(yè)期待國(guó)家和地方政府有全面的考慮。

　　其一，推出煤炭資源稅改革，必須清理、合并名目繁多的各種稅費(fèi)，減輕煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。筆者在重慶能源集團(tuán)了解到，煤炭企業(yè)被征收的各項(xiàng)費(fèi)用多達(dá)十幾種，綜合稅率高達(dá)11%，遠(yuǎn)高過(guò)下游電力行業(yè)的4.95%和建材行業(yè)的4.98%。應(yīng)該說(shuō)，名目繁多、數(shù)量龐大稅費(fèi)的產(chǎn)生，有其特定的、歷史的原因，各種收費(fèi)也曾發(fā)揮過(guò)積極的作用。然而，這些稅費(fèi)沒(méi)有經(jīng)過(guò)統(tǒng)一科學(xué)的設(shè)計(jì)，缺少全盤考慮，往往不規(guī)范、不透明。為了維持繳納各項(xiàng)雜費(fèi)后的利潤(rùn)水平，一些資源利用率考核不嚴(yán)的煤礦企業(yè)完全可能在資源開采中“吃肥丟瘦”，這是與資源稅改革的初衷背道而馳的。

　　其二，各地的煤炭資源稅計(jì)征方式和稅率確定，需要根據(jù)具體情況因地制宜，不搞一刀切。比如計(jì)征方式，從價(jià)計(jì)征和從量計(jì)征各有優(yōu)缺點(diǎn)。可以考慮將體現(xiàn)資源的稀缺性與合理地反映資源礦產(chǎn)品位、收入級(jí)差有機(jī)結(jié)合起來(lái)；也可以為減少改革阻力，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格變化不大的資源產(chǎn)品實(shí)行從量定額計(jì)征，而對(duì)價(jià)格上漲較快的采用從價(jià)定率計(jì)征。此外，南方煤礦和北方煤礦資源的賦存條件相差太大，這使效率和成本差距甚大，征收稅率也應(yīng)當(dāng)有很大區(qū)別?？梢钥紤]按資源品種設(shè)計(jì)稅率：越是緊缺的資源，其稅率越高；越是外部性強(qiáng)的資源，即開發(fā)使用過(guò)程中導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)越大的資源品種，其稅率也越高。

　　其三，煤炭資源稅改革與其他公共政策改革統(tǒng)籌配套協(xié)調(diào)推進(jìn)。一是資源稅改革和資源性產(chǎn)品價(jià)格改革協(xié)同推進(jìn)，繼續(xù)改革煤炭?jī)r(jià)格形成機(jī)制，減少政府行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)能源價(jià)格的市場(chǎng)化，使資源稅收到預(yù)期效果。二是資源稅政策的制定應(yīng)注意有關(guān)稅種之間的協(xié)調(diào)搭配，形成分工明確、調(diào)節(jié)有度、效果顯著的資源稅制體系。三是煤炭資源稅改革與財(cái)政改革等配套進(jìn)行，減少煤炭資源稅征收和使用的不透明，避免使用不當(dāng)?shù)窒Y源稅改革的效果。一些地方將征收的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，用于補(bǔ)貼員工收入遠(yuǎn)高于煤炭企業(yè)的電力企業(yè)，如此“抽瘦補(bǔ)肥”的濫用，就讓煤礦工人很難理解了。