建立健全防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制

　　產(chǎn)能過(guò)剩長(zhǎng)期以來(lái)是抑制中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大“痼疾”，在政府多輪治理后，均未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。本屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中指出，要“建立健全防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩長(zhǎng)效機(jī)制”，并加大“產(chǎn)能過(guò)剩”等指標(biāo)在政績(jī)考核體系中的權(quán)重。

　　五大行業(yè)產(chǎn)能利用率低于國(guó)際水平

　　產(chǎn)能即生產(chǎn)能力的簡(jiǎn)稱(chēng)，一般認(rèn)為，產(chǎn)能過(guò)剩即為成本最低產(chǎn)量與長(zhǎng)期均衡中的實(shí)際產(chǎn)量之差。產(chǎn)能過(guò)剩是一個(gè)相對(duì)概念，產(chǎn)能是否過(guò)剩，需要在縱向?qū)Ρ犬a(chǎn)量增長(zhǎng)過(guò)快、過(guò)猛的同時(shí)，考察在什么范圍內(nèi)、相對(duì)于多大的有效需求而言。產(chǎn)能過(guò)剩還是一個(gè)結(jié)構(gòu)性概念，同樣的產(chǎn)能會(huì)因質(zhì)量不同、檔次不同，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響以及對(duì)環(huán)境的污染程度相差迥異。

　　衡量產(chǎn)能是否過(guò)剩，業(yè)內(nèi)普遍使用三個(gè)指標(biāo)：一是產(chǎn)能的利用率高低，每個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能利用率判斷依據(jù)不同，比如鋼鐵行業(yè)的合理產(chǎn)能利用率在80%左右；二是產(chǎn)能過(guò)剩會(huì)不會(huì)給行業(yè)帶來(lái)災(zāi)難性影響，主要表現(xiàn)為行業(yè)利用水平大幅下降，行業(yè)的創(chuàng)新能力受到很大傷害，甚至造成嚴(yán)重虧損；三是是否會(huì)引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，如金融方面的風(fēng)險(xiǎn)。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)過(guò)三次較為明顯的產(chǎn)能過(guò)剩。第一次是上世紀(jì)90年代初，歷經(jīng)三年治理整頓。第二次是在上世紀(jì)90年代末到本世紀(jì)初，主要受亞洲金融危機(jī)影響。第三次是在2003年中國(guó)進(jìn)入新的經(jīng)濟(jì)周期，許多行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題逐步突顯，并自2008年起漸次達(dá)到高峰。

　　依據(jù)衡量指標(biāo)，目前中國(guó)的產(chǎn)能已經(jīng)偏離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常水平，正面臨著新一輪的過(guò)剩危機(jī)。今年的《政府工作報(bào)告》提出，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出矛盾和問(wèn)題之一，就是產(chǎn)能相對(duì)過(guò)剩的矛盾有所加劇。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)許憲春表示，當(dāng)前產(chǎn)能過(guò)剩集中在低水平的重復(fù)投資上，經(jīng)濟(jì)低水平產(chǎn)能過(guò)剩與高端制造產(chǎn)能短缺并存，鋼鐵等基礎(chǔ)原材料產(chǎn)能已呈現(xiàn)絕對(duì)過(guò)剩。

　　根據(jù)國(guó)務(wù)院今年10月印發(fā)的《關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），2012年底，中國(guó)鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國(guó)際通常水平。其中，鋼鐵、電解鋁、船舶等行業(yè)利潤(rùn)大幅下滑，企業(yè)普遍經(jīng)營(yíng)困難。部分產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)仍有一批在建、擬建項(xiàng)目，產(chǎn)能過(guò)剩呈加劇之勢(shì)。

　　全國(guó)PPI連續(xù)20個(gè)月同比下降

　　“供過(guò)于求”原是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種正常表現(xiàn)，產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)過(guò)程，是一個(gè)保證市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的必要前提，通過(guò)這種方式可以使有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)脫穎而出。然而，當(dāng)產(chǎn)能過(guò)剩超出一定范圍，則會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。

　　產(chǎn)能過(guò)剩的增加將導(dǎo)致物價(jià)總水平明顯下降，形成很強(qiáng)的通貨緊縮壓力，加大宏觀經(jīng)濟(jì)的不確定性。產(chǎn)能過(guò)剩使企業(yè)的投資預(yù)期隨之下降，企業(yè)會(huì)依勢(shì)合并或關(guān)閉一些工廠，這將直接導(dǎo)致失業(yè)，打擊居民的收入和消費(fèi)，由此使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨越來(lái)越顯著的下行壓力。而企業(yè)開(kāi)工不足，資源閑置浪費(fèi)，庫(kù)存增加，成本上升，產(chǎn)銷(xiāo)率下降，凈利率降低，負(fù)債增加，致使銀行不良資產(chǎn)增加，進(jìn)而將風(fēng)險(xiǎn)傳遞至金融行業(yè)。

　　眼下，產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和諸多問(wèn)題的根源。企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、財(cái)政收入下降、金融風(fēng)險(xiǎn)積累等，都與產(chǎn)能過(guò)剩密切相聯(lián)。在此影響下，中國(guó)工業(yè)產(chǎn)品供大于求的矛盾加劇。 2013年10月份，全國(guó)工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格（PPI）同比下降1.5%，已連續(xù)20個(gè)月同比下降。

　　當(dāng)前，中國(guó)出現(xiàn)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩主要受發(fā)展階段、發(fā)展理念和體制機(jī)制等多種因素的影響。國(guó)務(wù)院《指導(dǎo)意見(jiàn)》總結(jié)分析了造成中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的四點(diǎn)原因：在加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，市場(chǎng)需求快速增長(zhǎng)，一些企業(yè)對(duì)市場(chǎng)預(yù)期過(guò)于樂(lè)觀，盲目投資，加劇了產(chǎn)能擴(kuò)張；部分行業(yè)發(fā)展方式粗放，創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)集中度低，沒(méi)有形成由優(yōu)強(qiáng)企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，導(dǎo)致行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；一些地方過(guò)于追求發(fā)展速度，過(guò)分倚重投資拉動(dòng)，通過(guò)廉價(jià)供地、稅收減免、低價(jià)配置資源等方式招商引資，助推了重復(fù)投資和產(chǎn)能擴(kuò)張；與此同時(shí)，資源要素市場(chǎng)化改革滯后，政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保等引導(dǎo)和約束不強(qiáng)，投資體制和管理方式不完善，監(jiān)督檢查和責(zé)任追究不到位等。

　　而造成中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的深層次原因在于，政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)模式使市場(chǎng)化改革不到位，市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制難以發(fā)揮作用。行政力量干預(yù)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力過(guò)強(qiáng)，地方間形成惡性投資競(jìng)爭(zhēng)，使產(chǎn)能擴(kuò)張難以抑制。

　　回歸市場(chǎng)、建立長(zhǎng)效機(jī)制

　　在2009年 “四萬(wàn)億”投資計(jì)劃帶領(lǐng)下，企業(yè)固定資產(chǎn)投資熱情攀升。如今正是行業(yè)前期投資下產(chǎn)能釋放的高峰時(shí)期，但隨著經(jīng)濟(jì)總需求的逐季下行，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題日漸突出。產(chǎn)能過(guò)剩，已成為制約中國(guó)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重大考驗(yàn)。

　　對(duì)于這個(gè)幾乎每5年就出現(xiàn)一次的老問(wèn)題，新一屆政府大力出臺(tái)了前所未有的治理舉措。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議后，中央領(lǐng)導(dǎo)就此10多次作出批示。三中全會(huì)前夕，以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布化解產(chǎn)能過(guò)?？傮w方案，意味著問(wèn)題重要性提升。

　　據(jù)國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，為了醞釀本輪調(diào)控政策，四個(gè)部門(mén)對(duì)8個(gè)省市進(jìn)行了調(diào)研，又征求了12個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)，對(duì)39個(gè)行業(yè)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，共調(diào)查近50個(gè)重點(diǎn)企業(yè)。

　　最終，《指導(dǎo)意見(jiàn)》確定了堅(jiān)決遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、完善市場(chǎng)機(jī)制等化解嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩矛盾的八大具體任務(wù)。加之新近出臺(tái)的三中全會(huì)“改革決定”，中央已經(jīng)明確，以建立健全防范和化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制徹底根除這一“痼疾”。

　　所謂治標(biāo)要治本、力氣要用在刀刃上，以往的政策措施更多的是單純要求禁止擴(kuò)大過(guò)剩產(chǎn)能，調(diào)控效果不盡人意。而參與制定解決產(chǎn)能過(guò)剩政策的國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)司司長(zhǎng)陳斌介紹說(shuō)，最近的研究理念變以往的制止、抑制為化解，更加突出依靠市場(chǎng)力量調(diào)整和優(yōu)化存量，更加突出建立和完善以市場(chǎng)為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾長(zhǎng)效機(jī)制。

　　長(zhǎng)效機(jī)制，就是要減少政府的投資拉動(dòng)和項(xiàng)目審批，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，要讓企業(yè)對(duì)自己的投資行為負(fù)責(zé)任，讓市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮作用。

　　具體來(lái)說(shuō)，首先要改變各級(jí)政府過(guò)度利用行政力量推動(dòng)產(chǎn)能擴(kuò)張、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。要對(duì)地方政府的資源動(dòng)員能力給予一定的約束，使土地、礦產(chǎn)資源的出讓公開(kāi)、透明、合規(guī)，要避免對(duì)投資、對(duì)金融領(lǐng)域的直接干預(yù)，避免用財(cái)政直接補(bǔ)貼投資。

　　其次，建立新型“準(zhǔn)入”和“退出”機(jī)制。讓資源和要素價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制，完善差別化價(jià)格政策，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的能耗、物耗、水耗和生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)加速和強(qiáng)化落后產(chǎn)能退出，大力推進(jìn)破產(chǎn)重組，并給予一定援助，同時(shí)與兼并重組結(jié)合起來(lái)，達(dá)到改善產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的目的。

　　再次，糾正以“唯GDP論”的政績(jī)觀。改變GDP掛帥的地方官員提拔體系，能從發(fā)展源頭抑制投資過(guò)熱，切實(shí)推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀。對(duì)此，習(xí)近平近日“不再以GDP論英雄”的表態(tài)已彰顯出中國(guó)自上而下的改革決心。

　　當(dāng)然，從世界經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能離開(kāi)政府的管理。多年來(lái)，中國(guó)政府在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，也取得了巨大的成功。如今，政府放松對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的管制是大勢(shì)所趨，但放松不等于放任。

　　政府與市場(chǎng)本不是矛盾關(guān)系。面對(duì)龐大而復(fù)雜的市場(chǎng)，企業(yè)認(rèn)知水平有限，無(wú)法知曉整個(gè)市場(chǎng)的供求情況。所以，在逐漸退出產(chǎn)業(yè)的管理角色后，政府可增強(qiáng)服務(wù)功能，發(fā)揮平臺(tái)作用，利用優(yōu)勢(shì)搜集市場(chǎng)信息，建立各行各業(yè)的經(jīng)濟(jì)信息庫(kù)，供企業(yè)參考。再讓企業(yè)根據(jù)這些信息調(diào)整自身生產(chǎn)規(guī)模，如此便把產(chǎn)能問(wèn)題交給了市場(chǎng)，相信產(chǎn)能過(guò)剩困境不日可破。