達成“雙碳”目標不只是“減碳”

10月24日，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布；10月26日，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《方案》）。  

國家發(fā)展和改革委員會負責人在答記者問時表示，為立好碳達峰碳中和工作的“四梁八柱”，國家正在加快建立“1+N”政策體系?！兑庖姟纷鳛椤?”，是管總、管長遠的，在政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領作用；意見將與《方案》共同構成貫穿碳達峰、碳中和兩個階段的頂層設計。  

《意見》圍繞2025、2030年、2060三個重要時間節(jié)點設置了主要目標，并堅持系統(tǒng)觀念，提出10個方面31項重點任務，明確了碳達峰碳中和工作的路線圖、施工圖。  

針對《意見》這個重要文件最大的亮點是什么？將如何推動落實？為準確解讀文件，記者約請全國政協(xié)委員，國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員谷樹忠進行解讀——  

“雙碳”不僅僅、甚至不主要是“降碳”問題  

記者：在文件中，您最關注的亮點是什么？  

谷樹忠：《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，信息量很大，亮點很多，不僅對碳達峰碳中和的總體要求、主要目標、重點領域和保障措施等進行了系統(tǒng)闡述，更明確提出要處理好減污降碳與能源安全、產業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系。  

當然，最大的亮點是提出以“完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念”為基礎來做好碳達峰碳中和工作，這就是說，碳達峰碳中和不僅僅、甚至不主要是“降碳”的問題，而更重要的是“發(fā)展”的問題，是發(fā)展轉型的問題，在發(fā)展中實現(xiàn)碳達峰碳中和。新發(fā)展理念是碳達峰碳中和的指導思想。  

記者：那應該如何理解“完整、準確、全面”？  

谷樹忠：這主要是說在發(fā)展中實現(xiàn)降碳。這里的“發(fā)展”，是全新的發(fā)展，是以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享發(fā)展理念為引領的發(fā)展。  

具體來說，碳達峰碳中和，不僅僅是綠色發(fā)展的問題，同時也是創(chuàng)新發(fā)展的問題——需要在體制、機制、科技、管理甚至思維等方面進行創(chuàng)新；是協(xié)調發(fā)展的問題——需要全國一盤棋、加強區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調、合作；是開放發(fā)展的問題——需要統(tǒng)籌國內國外兩個大局、加強碳領域國際合作；是共享發(fā)展的問題——需要讓各地區(qū)、各行業(yè)、各群體都能參與到降碳進程中來并從中受益。  

因此，降碳的過程，實際上也就是全面貫徹新發(fā)展理念、推進發(fā)展方式轉變、實現(xiàn)高質量發(fā)展的過程。  

“既要也要”在平衡中推進目標實現(xiàn)  

記者：文件發(fā)布后，您認為落實的難點在哪里？您建議如何推進？  

谷樹忠：碳達峰碳中和目標的達成是一個長期、復雜、充滿挑戰(zhàn)和不確定性的過程，也將是一個利益博弈甚至矛盾重重的過程。因此，碳達峰碳中和不可能一蹴而就，必須對可能的困難有心理準備。這些主要困難在《意見》中已有所明確，即降碳與能源安全、產業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活等方面的關系……如果處理不好這些關系，就可能產生矛盾、出現(xiàn)負面影響甚至沖擊。  

要處理好這些矛盾關系，關鍵是堅持“既要也要”的原則，在平衡中推進，決不可偏廢一方。  

例如，要平衡地處理好降碳與能源安全保障的關系，既要扎實推進降碳進程，也要確保能源有效供給，其關鍵是要“先立后破”，優(yōu)先發(fā)展綠色能源，提升綠色能源對傳統(tǒng)能源的替代能力；又如，要妥善處理好降碳與群眾正常生活的關系，既要扎實推進散煤治理和煤改氣，又要充分考慮替代能源供應和群眾經濟負擔問題，要充分組織好氣源、及時予以補助。  

記者：文件中專門提到了要防范風險，處理好一系列關系和矛盾，您怎么看待這些風險？  

谷樹忠：《意見》明確提出要有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳。這實際上已經指明了降碳可能的風險點，即經濟風險、金融風險和社會風險。對于這些可能的風險點，要有針對性處置。  

對于可能的經濟風險，要強調降碳決不能以損害能源基本供應、破壞產業(yè)鏈為代價；對于可能的金融風險，要強調降碳決不能以損害資金正常流動、破壞資金鏈為代價；對于可能的社會風險，強調降碳決不能以影響群眾正常生活、企業(yè)規(guī)范經營、機構正常運行為代價。  

這方面的教訓已經不少，如部分地區(qū)出現(xiàn)的“斷氣”“斷貸”“拉閘限電”等現(xiàn)象，增加了風險源、擴展了風險點，已經嚴重影響到了經濟、金融、社會的正常運行。  

“拉閘限電”背后有深層原因  

記者：您提到近期各地出現(xiàn)的限電現(xiàn)象，您如何分析這些現(xiàn)象？  

谷樹忠：近期在我國相當范圍出現(xiàn)的“拉閘限電”現(xiàn)象，已經對社會經濟發(fā)展產生廣泛而顯著的影響。該現(xiàn)象有其復雜的、深層的原因，不能簡單歸結于降碳，還與煤炭生產、運銷環(huán)節(jié)的問題有著顯著關聯(lián)，關鍵是煤炭產量下降導致煤炭價格“飆升”，加之終端電價長期穩(wěn)定不變，導致煤電企業(yè)發(fā)電虧損、虧損發(fā)電，這是不可持續(xù)的。  

再究其深層原因，就是電價制度改革相對滯后，電價仍帶有濃厚的“計劃電價”色彩，而很難跟上“市場煤價”的變動，煤價與電價間的傳導機制尚未真正形成。  

最近，國家有關部門在抑制煤炭特別是動力煤價格、允許終端電價一定幅度的浮動等方面，采取一些補救措施，也開始取得效果。  

當然，另一方面，由于持續(xù)增強的節(jié)能減排壓力，越是臨近年末，各地區(qū)越是能感受到節(jié)能減排指標完成難度的增大，特別是年中時國家發(fā)改委對有關地區(qū)發(fā)出了用能預警、警告，更加重了有關地區(qū)對突破今年用能指標的“恐慌”。  

加之今年較去年的經濟強勁復蘇，產能不斷釋放，顯著增加了電力需求，在電力企業(yè)發(fā)電量相對不足的情況下，電力需求卻在持續(xù)增長，電力供不應求由此產生。  

電力供應不足、用能指標恐慌，是導致不少地區(qū)“拉閘限電”的直接原因。這也恰恰反映出，我國電力供應不足特別是“綠電”供應不足的現(xiàn)狀與問題。  

大力發(fā)展綠電、增強綠電有效供給，勢在必行、迫在眉睫。另外，簡單地將電力不加區(qū)別的與能耗總量掛鉤或畫等號，已經十分不利于綠電的發(fā)展，最近國家有關部門已經意識到這個問題，并采取了一定的補救措施，試圖從能耗總量中剝離出綠電，這是一個進步。  

政府“該出手時要出手”，但不要輕易、頻繁出手  

記者：在推動碳達峰過程中，如何把握行政力量和市場手段的作用？  

谷樹忠：政府和市場是推動碳達峰碳中和的兩只手，一只是看得見的手，一只是看不見的手，兩手都要用、兩手都要硬，缺一不可。  

政府，其主要職責就是加強規(guī)制，包括執(zhí)行法律法規(guī)、制訂實施規(guī)劃、制訂執(zhí)行標準、監(jiān)測評價考核、財政投資引導、市場運行監(jiān)管等。在推動碳達峰碳中和的進程中，政府尤其要嚴格加強包括可再生能源法、節(jié)能法、大氣污染防治法等相關法律法規(guī)的執(zhí)行實施，加大違法處置力度；適時制訂清潔能源、綠色電力、清潔空氣等方面的法律；制訂實施碳達峰碳中和的中長期規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃等；制訂執(zhí)行碳排放標準、規(guī)范、規(guī)程，開展提升碳效行動等；建立健全碳排放調查、監(jiān)測、評價、核算體系，加強碳排放源的動態(tài)監(jiān)測、碳排放量的核算；建立健全碳排放指標地區(qū)、行業(yè)分配體系，優(yōu)化碳排放指標的分配和使用；加強財政對降碳工作的支持，加大低碳負碳產品技術的政府采購力度，向全社會特別是公共機構提供低碳負碳產品和技術；加強包括清潔低碳能源在內的能源市場及價格的監(jiān)管，加強對低碳產品、低碳技術市場人論證和監(jiān)管等。  

政府和市場兩只手不是割裂的，不是對立的，更不能相互打架，要協(xié)調好、協(xié)同運用好。政府該出手時要出手，不要輕易出手，不要頻繁出手，出手要穩(wěn)、準、狠；市場這只手，是常態(tài)化的、隱形的、無處不在的，這只手不能出現(xiàn)嚴重的偏離，不能受控于少數(shù)人。  

碳達峰、碳中和政策背景  

1.2020年9月，第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，向全世界首次明確提出碳達峰和碳中和的目標，表示我國將采取更加有力的政策和措施，并且承諾力爭于2030年前達到峰值，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降60%~65%，2060年前實現(xiàn)碳中和的宏遠目標。  

2.2020年11月3日，“十四五”規(guī)劃及2035年遠景目標建議全文公布，從全國層面進行規(guī)劃，提出“十四五”期間單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%，森林覆蓋率提高到24.1%的總目標。  

3.2021年3月5日，相關碳達峰、碳中和目標首次被寫入政府工作報告。提出扎實做好碳達峰、碳中和各項工作。制定2030年前碳排放達峰行動方案，優(yōu)化產業(yè)結構和能源結構。  

4.2021年2月21日，《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》發(fā)布，提出把清潔低碳作為能源發(fā)展的主導方向，以2025年和2035年為節(jié)點，逐步實現(xiàn)碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉的目標。  

5.生態(tài)環(huán)境部頒布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，有利于促進將全國碳排放權交易市場化，通過市場對碳排放量總量進行分配。  

6.2021年10月12日，習近平主席出席《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會并發(fā)表主旨講話，強調中國將陸續(xù)發(fā)布重點領域和行業(yè)碳達峰實施方案和一系列支撐保障措施，構建起碳達峰、碳中和“1+N”政策體系。  

7.2021年10月24日，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》發(fā)布。作為“1+N”中的“1”，在中央層面進行系統(tǒng)謀劃和總體部署。  

8.2021年10月26日，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》。作為“N”中為首的政策文件，在目標、原則、方向等方面與意見保持有機銜接的同時，更加聚焦2030年前碳達峰目標，相關指標和任務更加細化、實化、具體化，提出了重點實施能源綠色低碳轉型行動、工業(yè)領域碳達峰行動等“碳達峰十大行動”。  

9.2021年10月27日，國務院新聞辦公室發(fā)布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書。強調了中國實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，不斷提高應對氣候變化力度，強化自主貢獻目標，加快構建碳達峰、碳中和“1+N”政策體系。  

10.2021年11月1日，國家主席習近平向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會世界領導人峰會發(fā)表書面致辭，表示后續(xù)有關部門和單位將陸續(xù)發(fā)布能源、工業(yè)、建筑、交通等重點領域和煤炭、電力、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)的實施方案，出臺科技、碳匯、財稅、金融等保障措施，形成碳達峰、碳中和“1+N”政策體系，明確時間表、路線圖、施工圖。