國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展意見的通知

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位

關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路

加快發(fā)展意見的通知

國辦函〔2020〕116號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹落實。

國務(wù)院辦公廳

2020年12月7日

（此件公開發(fā)布）

關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見

國家發(fā)展改革委 交通運(yùn)輸部 國家鐵路局 中國國家鐵路集團(tuán)有限公司

市域（郊）鐵路是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，為通勤客流提供快速度、大運(yùn)量、公交化運(yùn)輸服務(wù)的軌道交通系統(tǒng)。發(fā)展市域（郊）鐵路，對優(yōu)化城市功能布局、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、擴(kuò)大有效投資等具有一舉多得之效，有利于發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，有利于擴(kuò)大公共交通服務(wù)供給、有效緩解城市交通擁堵、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。為推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持新發(fā)展理念，堅持推動高質(zhì)量發(fā)展，順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，積極有序推進(jìn)都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃布局，加強(qiáng)資源共享，創(chuàng)新投融資模式，優(yōu)化運(yùn)營服務(wù)，強(qiáng)化與城市建設(shè)有機(jī)銜接、深度融合，進(jìn)一步增強(qiáng)市域（郊）鐵路運(yùn)營供給能力、提高服務(wù)水平，為完善城市綜合交通運(yùn)輸體系、優(yōu)化大城市功能布局、引領(lǐng)現(xiàn)代化都市圈發(fā)展提供有力支撐。

（二）基本原則。

科學(xué)規(guī)劃、有序推進(jìn)。充分發(fā)揮市域（郊）鐵路安全可靠、經(jīng)濟(jì)高效、綠色環(huán)保的優(yōu)勢，依據(jù)都市圈空間功能布局、產(chǎn)業(yè)人口分布和規(guī)劃發(fā)展方向，綜合交通需求、財力支撐、生態(tài)環(huán)保等因素，合理規(guī)劃確定路網(wǎng)規(guī)模、系統(tǒng)制式、運(yùn)營模式及投融資模式。

統(tǒng)籌銜接、資源共享。加強(qiáng)市域（郊）鐵路規(guī)劃與國土空間、城市群和都市圈、多層次軌道交通、城市綜合交通體系、鐵路樞紐、城市軌道交通等規(guī)劃銜接，大力支持利用既有鐵路富余能力或?qū)扔需F路適當(dāng)改造后開行市域（郊）列車，因地制宜規(guī)劃新建線路。

明確責(zé)任、合作共贏。堅持政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，強(qiáng)化政策支持和制度保障，充分發(fā)揮各方積極性，推動項目共建、資源共享，促進(jìn)交通擁堵緩解、企業(yè)經(jīng)營合理回報、群眾出行更加便利，創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

改革引領(lǐng)、協(xié)同創(chuàng)新。創(chuàng)新體制機(jī)制，完善規(guī)劃建設(shè)管理和政策法規(guī)，創(chuàng)造公平、公正、開放、平等的發(fā)展環(huán)境，支持地方政府、鐵路企業(yè)和其他市場主體在項目建設(shè)、資金籌措、運(yùn)營管理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面加強(qiáng)合作。

二、明確功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

（三）功能定位。市域（郊）鐵路主要布局在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口聚集的都市圈內(nèi)的中心城市，聯(lián)通城區(qū)與郊區(qū)及周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，采取靈活編組、高密度、公交化的運(yùn)輸組織方式，重點(diǎn)滿足1小時通勤圈快速通達(dá)出行需求，與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通形成網(wǎng)絡(luò)層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系。市域（郊）鐵路應(yīng)突出對都市圈主要功能區(qū)的支撐和引導(dǎo)，線路盡可能串聯(lián)5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和重要工業(yè)園區(qū)、旅游景點(diǎn)等并設(shè)站，提高客流聚集能力。

（四）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。市域（郊）鐵路新建線路單程通行時間宜不超過1小時，設(shè)計速度宜為100—160公里/小時，平均站間距原則上不小于3公里，早晚高峰發(fā)車間隔不超過10分鐘，具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)客流需求、服務(wù)范圍、工程條件、用地標(biāo)準(zhǔn)等合理確定。統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求和工程環(huán)保措施效果，優(yōu)化選址選線，集約節(jié)約通道資源，合理確定新線敷設(shè)方式，原則上以地面建設(shè)為主，困難路段可考慮采用高架方式，進(jìn)出樞紐的個別路段可研究采用地下方式。從嚴(yán)控制工程造價，新建線路直接工程費(fèi)用一般不高于同一地區(qū)輕軌工程費(fèi)用的75%。

三、完善規(guī)劃體系

（五）責(zé)任主體和發(fā)展條件。都市圈所在地城市政府是發(fā)展市域（郊）鐵路的責(zé)任主體。對符合市域（郊）鐵路功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統(tǒng)籌納入市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。全面放開改造既有鐵路開行市域（郊）列車的項目實施條件，城市政府和鐵路企業(yè)協(xié)商決策后即可組織實施。在充分利用既有資源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)支持京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝、長江中游等財力有支撐、客流有基礎(chǔ)、發(fā)展有需求的地區(qū)規(guī)劃建設(shè)都市圈市域（郊）鐵路，強(qiáng)化都市圈內(nèi)中心城市城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)便捷通勤，其他條件適宜地區(qū)有序推進(jìn)。嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（六）規(guī)劃編制和管理。都市圈所在地城市政府依據(jù)國土空間總體規(guī)劃和交通等相關(guān)規(guī)劃，會同相關(guān)方面在深入研究運(yùn)輸需求、功能定位、規(guī)劃銜接、生態(tài)環(huán)保要求等基礎(chǔ)上，堅持利用既有線路與新建線路相結(jié)合，合理確定線網(wǎng)布局，科學(xué)編制市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)規(guī)模與時序、系統(tǒng)制式、敷設(shè)方式、銜接換乘、資金籌措等，同步做好沿線及站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā)規(guī)劃方案。規(guī)劃范圍主要在城市行政區(qū)域內(nèi)，對具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮(zhèn)）可予以延伸覆蓋。跨越城市行政區(qū)域的規(guī)劃編制及實施由省級發(fā)展改革部門做好統(tǒng)籌。都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的報批和審核，比照城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并做好與國土空間規(guī)劃等銜接。

四、有序推進(jìn)實施

（七）優(yōu)先利用既有鐵路。結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，加強(qiáng)對既有鐵路資源利用的可行性論證，鼓勵具備條件的城市內(nèi)部鐵路功能合理外遷，充分挖掘和釋放運(yùn)力，積極創(chuàng)造條件開行市域（郊）列車。支持通過優(yōu)化運(yùn)輸組織、補(bǔ)強(qiáng)既有鐵路、改擴(kuò)建局部線路、改造站房站臺、增建復(fù)線支線及聯(lián)絡(luò)線、增設(shè)車站等方式，公交化開行市域（郊）列車。

（八）有序推進(jìn)新建項目。新建市域（郊）鐵路項目由省級發(fā)展改革部門嚴(yán)格依據(jù)國家批準(zhǔn)的規(guī)劃按程序?qū)徟ê藴?zhǔn)），嚴(yán)禁以新建市域（郊）鐵路名義變相建設(shè)地鐵、輕軌項目。批準(zhǔn)新建市域（郊）鐵路項目的城市，要按照功能適應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)適宜、經(jīng)濟(jì)適用的原則，嚴(yán)格落實項目建設(shè)條件，深化項目前期工作，加強(qiáng)技術(shù)方案比選，合理降低工程投資和運(yùn)營成本，確保建設(shè)時機(jī)、規(guī)模與城市發(fā)展需求、財力相匹配，避免過度超前或重復(fù)建設(shè)。

（九）加強(qiáng)綜合銜接配套。加強(qiáng)市域（郊）鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通一體化銜接，鼓勵多線多點(diǎn)換乘，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)系統(tǒng)制式，推動具備條件的跨線直通運(yùn)行，充分發(fā)揮軌道交通網(wǎng)絡(luò)整體效益。強(qiáng)化與機(jī)場、公路客站等重要交通樞紐高效銜接，按照零距離換乘、一體化服務(wù)和快速集散要求，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)識信息、運(yùn)營管理等資源共享、互聯(lián)互通。市域（郊）鐵路站點(diǎn)應(yīng)同步配套建設(shè)機(jī)動車、自行車通行和停放相關(guān)服務(wù)設(shè)施，并在線路和時刻上與城市內(nèi)部各種交通方式做好銜接，便捷群眾出行。

五、優(yōu)化運(yùn)營管理

（十）實行公交化運(yùn)輸組織。利用既有鐵路開行市域（郊）列車的，要加強(qiáng)運(yùn)輸組織協(xié)調(diào)、客運(yùn)組織優(yōu)化，采取增加既有列車停站、提高重要客流集散地停站頻率、增開通勤高峰時段列車等措施，滿足快速通達(dá)出行需要。新建市域（郊）鐵路的，應(yīng)根據(jù)客流需求等設(shè)置越行條件，盡可能滿足快慢線運(yùn)輸組織要求，推行“站站?！迸c“大站停”相結(jié)合的靈活運(yùn)輸組織模式，提供多樣化、便捷化出行服務(wù)。

（十一）提升運(yùn)營服務(wù)水平。優(yōu)化市域（郊）鐵路購票、進(jìn)出站、乘車等環(huán)節(jié)的組織模式和流程，依托5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等，拓展網(wǎng)絡(luò)查詢、移動支付等信息化、智能化應(yīng)用，提供安全高效、便捷貼心的運(yùn)輸服務(wù)。推進(jìn)市域（郊）鐵路與其他軌道交通系統(tǒng)安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容，切實提升銜接效率和服務(wù)品質(zhì)。有關(guān)城市要完善提升運(yùn)營服務(wù)水平的激勵機(jī)制，加強(qiáng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（十二）鼓勵多元化運(yùn)營管理。創(chuàng)新鐵路企業(yè)與地方政府合作方式，通過自主運(yùn)營、合作運(yùn)營、委托運(yùn)營、購買服務(wù)等市場化方式，因地制宜、因線施策合理選擇市域（郊）鐵路運(yùn)營管理模式，實現(xiàn)互利共贏。在確保運(yùn)營安全的前提下，鼓勵運(yùn)營主體多元化發(fā)展，支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)、城市軌道交通運(yùn)營企業(yè)等具有相關(guān)經(jīng)驗的市場主體參與市域（郊）鐵路運(yùn)營。鼓勵有條件的線路探索網(wǎng)運(yùn)分離、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離等模式，支持市場主體通過租用線路時刻和車輛設(shè)備等提供運(yùn)輸服務(wù)。

六、創(chuàng)新投融資方式

（十三）拓展資金籌措渠道。創(chuàng)新市域（郊）鐵路市場化投融資模式，全面放開市場準(zhǔn)入，培育多元投資主體，支持城市政府與企業(yè)共同出資成立一體化投資主體，吸引包括民間資本、外資在內(nèi)的社會資本參與投資建設(shè)和運(yùn)營管理。加大地方政府投入力度，支持地方政府專項債券用于收益較好的項目建設(shè)，研究以線路經(jīng)過轄區(qū)土地出讓收益支持市域（郊）鐵路建設(shè)等政策。探索吸引保險資金等長期資本參與投資，支持通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式融資。鼓勵金融租賃公司創(chuàng)新適合市域（郊）鐵路特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式。

（十四）完善運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制。堅持市域（郊）鐵路運(yùn)營公共交通服務(wù)屬性，相關(guān)城市要指導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)結(jié)合運(yùn)輸距離、乘客支付能力等，合理確定多層次、差別化的票價體系，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。綜合考慮運(yùn)營成本、服務(wù)質(zhì)量、供需狀況、財政能力、減免票價等因素，在加強(qiáng)成本規(guī)制、收入清算等基礎(chǔ)上，城市政府應(yīng)對運(yùn)輸線路作出規(guī)范性、制度性補(bǔ)貼安排。初期可通過加大補(bǔ)貼力度引導(dǎo)和支持市域（郊）鐵路順利開行，后期根據(jù)綜合開發(fā)收益適當(dāng)補(bǔ)貼運(yùn)營，或以政府購買服務(wù)等方式，實現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營。

（十五）加大綜合開發(fā)力度。加大市域（郊）鐵路沿線和站點(diǎn)及周邊土地綜合開發(fā)強(qiáng)度，合理確定綜合開發(fā)規(guī)模和實施方案，統(tǒng)籌地上地下空間復(fù)合利用，積極推廣地下空間開發(fā)、軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)等節(jié)約用地的技術(shù)和模式，打造站城融合綜合體。強(qiáng)化城市政府和鐵路企業(yè)開發(fā)合作，根據(jù)國土空間規(guī)劃和用途管控要求，落實用地性質(zhì)變更等事項，有效盤活既有鐵路站場及周邊可開發(fā)鐵路土地資產(chǎn)。創(chuàng)新收益分配機(jī)制，鼓勵市域（郊）鐵路相關(guān)企業(yè)通過物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃和管理、車站和車輛商業(yè)開發(fā)等形式，構(gòu)建綜合開發(fā)溢價回收機(jī)制，支持市域（郊）鐵路發(fā)展。

七、建立持續(xù)發(fā)展機(jī)制

（十六）加強(qiáng)鐵路與地方協(xié)商合作。鐵路企業(yè)應(yīng)優(yōu)化調(diào)整路網(wǎng)和樞紐功能分布，公開線路使用、車站服務(wù)等市場化服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、清算規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范接軌等手續(xù)辦理，明確具體辦結(jié)時限。市域（郊）鐵路運(yùn)營企業(yè)要與城市政府積極協(xié)商，制定針對性的運(yùn)營方案，強(qiáng)化企業(yè)運(yùn)輸安全主體責(zé)任，合理劃分企業(yè)與政府權(quán)責(zé)。

（十七）健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和裝備體系。以節(jié)約集約用地為原則，加快制定市域（郊）鐵路用地控制指標(biāo)，完善市域（郊）鐵路建設(shè)運(yùn)營等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。支持地方、企業(yè)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)與管理創(chuàng)新，加大機(jī)車裝備、控制系統(tǒng)等自主研發(fā)力度和國產(chǎn)化應(yīng)用，加快突破關(guān)鍵零部件核心技術(shù)，完善市域（郊）鐵路列車譜系，建立自主可控的技術(shù)裝備體系，提高系統(tǒng)裝備和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的通用性，提升智能化、綠色化水平，打造具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈。加強(qiáng)市域（郊）鐵路人才培養(yǎng)，打造一支專業(yè)化、高素質(zhì)的技術(shù)人才和管理干部隊伍。

（十八）強(qiáng)化政府支持保障。國務(wù)院有關(guān)部門要加強(qiáng)對市域（郊）鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的支持，指導(dǎo)地方科學(xué)編制規(guī)劃，在用地、環(huán)評、安全監(jiān)管等方面對建設(shè)項目給予支持，適時推出一批重點(diǎn)支持的項目。地方有關(guān)部門要優(yōu)化審批流程，提高審批效率，加快要件辦理、項目報批等工作。城市政府要完善監(jiān)管體制機(jī)制，強(qiáng)化對市域（郊）鐵路建設(shè)的事中事后監(jiān)管，確保項目建設(shè)和運(yùn)營安全。

（十九）完善協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。國家發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局和中國國家鐵路集團(tuán)有限公司、省級政府要建立有效協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，及時總結(jié)評估市域（郊）鐵路發(fā)展情況，協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題，嚴(yán)肅處理違規(guī)行為，營造和維護(hù)公平有序的發(fā)展環(huán)境。省級政府有關(guān)部門要強(qiáng)化對市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃實施的全過程監(jiān)管，城市政府要全面履行項目投資建設(shè)和運(yùn)營管理主體責(zé)任。有關(guān)行業(yè)協(xié)會要建立常態(tài)化分析機(jī)制，定期發(fā)布市域（郊）鐵路發(fā)展分析報告，引導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展。