加拿大、澳大利亞、美國、德國是這樣做礦山治理的

  如何有效地開展礦山土地復(fù)墾、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，達到人口、資源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是中國礦山環(huán)境保護工作的重中之重。

  中國的礦山土地復(fù)墾工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于發(fā)達國家，因此，還應(yīng)該繼續(xù)借鑒國外先進的礦山土地復(fù)墾制度，彌補本國礦山土地復(fù)墾制度的不足。

  加拿大：礦山土地復(fù)墾制度成熟

  加拿大是礦業(yè)大國，對于礦業(yè)開發(fā)結(jié)束后的礦山土地復(fù)墾十分重視，同時也有一套較為成熟的管理制度，礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)恢復(fù)貫穿于礦業(yè)活動的每一個環(huán)節(jié)。

  完備的法律體系

  加拿大是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府沒有專門的礦業(yè)法，與礦業(yè)活動有關(guān)的法律主要有《領(lǐng)土土地法》和《公共土地授權(quán)法》。

  根據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定，聯(lián)邦和省政府分別有獨立的立法權(quán)限。因此各省政府都制定了專門的法律，通常要求經(jīng)營者必須提交礦山復(fù)墾計劃，包括礦山閉坑階段將要采取的恢復(fù)治理措施和步驟。

  礦山環(huán)境評估制度

  加拿大將礦山環(huán)境視為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方面，是采礦許可證的必備部分，在礦山投產(chǎn)前必須提出礦山環(huán)保計劃和準(zhǔn)備采取的環(huán)保措施。根據(jù)不同的礦山開發(fā)項目，運用的評估方式有4種：

  一是篩選，即對礦山提出的環(huán)保計劃和措施進行篩選，適用于小型礦業(yè)項目;

  二是調(diào)解，對礦山開發(fā)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響涉及當(dāng)事人不多的礦業(yè)項目，由環(huán)境部指定調(diào)解人協(xié)調(diào);

  三是綜合審查，對礦山開發(fā)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，涉及多個部門或跨幾個地區(qū)的大型礦業(yè)項目，必須由聯(lián)邦政府組織綜合審查;

  四是特別小組審查，適用于任何政府機構(gòu)或公眾要求必須包括一個獨立小組的公眾審查項目。

  全程礦區(qū)土地復(fù)墾工作

  加拿大的礦區(qū)恢復(fù)工作貫穿礦山生產(chǎn)的所有階段。在礦山開采前，必須對當(dāng)時的生態(tài)環(huán)境狀況進行研究并取樣，獲得數(shù)據(jù)并作為采礦過程中以及采礦結(jié)束后復(fù)墾的參照;在對礦區(qū)勘查階段，管理部門也要正確引導(dǎo)，盡可能地減少這些活動對土地、水、植被、野生動物的影響;在采礦權(quán)申請階段，礦山企業(yè)必須同時提供礦區(qū)環(huán)境評估報告和礦山閉坑復(fù)墾環(huán)境恢復(fù)方案。

  礦山恢復(fù)保證金制度

  為保證復(fù)墾方案得以落實，加拿大部分省份法律規(guī)定礦山企業(yè)從取得第一筆礦產(chǎn)品銷售款開始，就要提取復(fù)墾基金(或保證金)。對于保證金繳納方式不同的省份還有不同的規(guī)定，有的可直接交給政府，有的交給保險公司或存進銀行。

  另外，在加拿大，閉坑復(fù)墾并不一定要求恢復(fù)原貌，而是因地制宜，有的把山夷平后改造成公園，原居民可回遷;有的露天大礦坑則建成水庫或魚池?？偟囊笫遣荒艿陀谠械纳鷳B(tài)水平。

  廢棄礦山信息系統(tǒng)

  為全面掌握廢棄礦山的情況，加拿大部分省份實行了建立廢棄礦山信息系統(tǒng)的管理辦法。該系統(tǒng)收集了所屬區(qū)域所有的廢棄礦山的有關(guān)情況，包括每個廢棄礦山的遺址地理信息、廢棄礦山主要組成部分的情況描述、推薦治理恢復(fù)方案的可能成本、需要治理程度的排序等。系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)資料不僅包括存儲在信息系統(tǒng)中的數(shù)字信息，而且還有多種紙質(zhì)資料，如調(diào)查報告和備忘錄等，以及已經(jīng)發(fā)生治理活動的文件或隨機的治理計劃。該信息系統(tǒng)的建立有利于政府掌握廢棄礦山及其對環(huán)境破壞的情況，有利于政府安排資金和組織力量對其破壞的環(huán)境進行統(tǒng)一治理。

  澳大利亞：復(fù)墾貫穿于礦業(yè)項目全過程

  澳大利亞的礦山開發(fā)管理由中央政府確定立法框架，各州相對有較大權(quán)限，可以制定法律條文，內(nèi)容有所不同。盡管如此，各州都規(guī)定土地復(fù)墾是礦山開發(fā)的一個重要內(nèi)容。

  法律法規(guī)健全

  澳大利亞與土地復(fù)墾有關(guān)的法律主要包括《采礦法》、《原住民土地權(quán)法》、《環(huán)境保護法》和《環(huán)境和生物多樣性保護法》等。澳大利亞政府規(guī)定，任何經(jīng)濟活動必須遵守國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，復(fù)墾應(yīng)貫穿于礦業(yè)項目規(guī)劃、實施和閉礦的全過程。礦產(chǎn)和能源委員會于2000年提出了閉礦戰(zhàn)略框架，包括了土地復(fù)墾需遵循的五大原則。土地復(fù)墾自上而下專門的組織管理機構(gòu)共同使土地復(fù)墾貫穿于采礦的全過程，將礦業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的影響降到最低程度。

  綜合目標(biāo)控制和方案管理

  澳大利亞政府對土地復(fù)墾的管理首先體現(xiàn)在土地復(fù)墾目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)以及復(fù)墾方案的編制上。政府充分尊重土地所有者、社區(qū)和地方政府的利益訴求，在綜合考慮復(fù)墾區(qū)域內(nèi)的環(huán)境價值、原土地所有者的利用情況以及相鄰?fù)恋乩梅绞降幕A(chǔ)上，確定區(qū)域土地復(fù)墾總體目標(biāo)，以減少社會成本和社會風(fēng)險。

  同時，政府要求礦山開采或開發(fā)前必須進行環(huán)境影響評價，編制詳盡的復(fù)墾方案。企業(yè)提交的環(huán)境管理方案以土地復(fù)墾為主，包括水資源管理、土地復(fù)墾管理和污染防治。

  全程監(jiān)控和責(zé)任追究

  澳大利亞政府加強土地復(fù)墾的過程管理和監(jiān)控，督促礦山企業(yè)落實復(fù)墾責(zé)任。加強土地復(fù)墾年度計劃管理、實施動態(tài)監(jiān)控。實行土地復(fù)墾保證金制度，保證金繳納面積為每年擴大開采的面積，并將已復(fù)墾面積按比例抵消破壞的土地面積以作為獎勵。礦山企業(yè)在開礦前，要依法編制礦山環(huán)境保護和閉礦規(guī)劃，申請環(huán)境許可證。取得許可證意味著企業(yè)接受了環(huán)境保護和土地復(fù)墾的“終身責(zé)任”，這種責(zé)任期限可能延續(xù)到采礦閉坑后的幾十年，甚至更長。隨著礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移，責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移。

  全程公眾參與監(jiān)督

  為保障前期的公眾參與和決策，政府將礦山企業(yè)與土地所有者的談判環(huán)節(jié)也作為頒發(fā)采礦權(quán)證的一個必要條件。土地權(quán)益的相關(guān)方和礦山企業(yè)共同決策復(fù)墾后土地的利用方向、復(fù)墾土地質(zhì)量的檢測指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)等。土地復(fù)墾全程都在公眾的監(jiān)督之下，礦山企業(yè)隨時可能因為土地復(fù)墾和環(huán)境保護等方面問題遭到公眾起訴及政府處罰，這有效保障了土地復(fù)墾的質(zhì)量成果。

  土地復(fù)墾科研應(yīng)用

  澳大利亞有很多專門從事土地復(fù)墾的機構(gòu)，如澳大利亞科工聯(lián)邦土地復(fù)墾工程中心、柯廷技術(shù)大學(xué)瑪格研究中心以及昆士蘭大學(xué)礦山土地復(fù)墾中心等。這些研究機構(gòu)與企業(yè)密切合作，一方面，礦山企業(yè)為科研機構(gòu)提供了有效的科研資金，一個中等規(guī)模的礦山每年支付的科研經(jīng)費達數(shù)百萬澳元;另一方面研究機構(gòu)幫助礦山企業(yè)解決復(fù)墾現(xiàn)場亟待解決的問題，協(xié)助企業(yè)開展土地復(fù)墾監(jiān)測工作。

  美國：土地復(fù)墾制度體系完善

  美國土地復(fù)墾率高的關(guān)鍵因素之一就在于建立了一套較為完善的土地復(fù)墾制度，形成了一套從聯(lián)邦到州(省)的完整體系，并針對礦產(chǎn)資源的不同類型形成了不同的環(huán)境管理法律法規(guī)。立法較為詳盡、明確、可操作性強。

  礦山土地復(fù)墾法

  美國西弗吉尼亞州于1939年頒布了第一部《復(fù)墾法案》。后來，美國其他一些州政府也紛紛效仿。到1975年，美國有38個州制定了本州的土地復(fù)墾法規(guī)，其他各州也有自己的土地復(fù)墾的相應(yīng)規(guī)定，但各州的規(guī)定不盡一致。針對礦山土地復(fù)墾，美國1977年出臺了(《露天開采治理與復(fù)墾法案》(以下簡稱《復(fù)墾法案》)?！稄?fù)墾法案》以法律的形式規(guī)定并建立了統(tǒng)一的露天礦管理和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，對新破壞土地實行邊開采邊復(fù)墾，同時要求對復(fù)墾以前廢棄的土地進行治理。

  礦山土地復(fù)墾機構(gòu)

  礦山復(fù)墾的管理工作主要由內(nèi)政部牽頭。美國內(nèi)政部露天采礦與恢復(fù)(復(fù)墾)辦公室專管全國礦山的土地復(fù)墾工作。礦業(yè)局、土地局和環(huán)境保護署等部門協(xié)助對與本部門有關(guān)的土地復(fù)墾工作進行管理。各州資源部負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)礦山的復(fù)墾工作。

  開采許可證制度

  許可證申請是礦山開發(fā)前必經(jīng)的法律程序，未取得許可證的礦山，不得進行開發(fā)活動?！稄?fù)墾法案》規(guī)定，采礦者在采礦前對礦山的各種自然環(huán)境情況作詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上提交開采計劃，介紹計劃要用的采礦方法和設(shè)備，并在地圖上標(biāo)明將受采礦影響的地區(qū)范圍。除此之外，要得到管理部門許可，還必須提交與采礦同時進行的土地復(fù)墾計劃，并繳納復(fù)墾保證金。

  分類復(fù)墾制度

  礦山土地分類復(fù)墾的主導(dǎo)因素是礦山采取的不同開采方式和礦山復(fù)雜的地形條件?！稄?fù)墾法案》劃定礦山復(fù)墾的界限，將礦山復(fù)墾分為法律頒布前和法律頒布后，使恢復(fù)治理工作責(zé)任明確。對于法律頒布后出現(xiàn)的礦山土地破壞問題，要求全部復(fù)墾;對于法律頒布前已廢棄的礦山，則由國家通過建立復(fù)墾基金的方式組織恢復(fù)治理。其中，復(fù)墾基金主要包括現(xiàn)有采礦企業(yè)繳納的費用、滯納金、罰款、捐款等。

  復(fù)墾基金和保證金

  礦山土地復(fù)墾基金和保證金制度有效地保障了礦山土地復(fù)墾的資金來源。為了保證基金的征收，《復(fù)墾法案》規(guī)定：對弄虛作假、不如數(shù)繳納廢棄礦復(fù)墾基金的，根據(jù)情節(jié)輕重，罰1萬美元以下的罰金或處1年以下監(jiān)禁，或兩者并處。后者是針對在建礦山，《復(fù)墾法案》規(guī)定，礦主必須向美國內(nèi)政部繳納復(fù)墾保證金，完成復(fù)墾且驗收合格后予以返還。保證金可以是現(xiàn)金、擔(dān)保債券、信托基金和不可撤銷的信用證。保證金的數(shù)額因各采礦山的地理、地質(zhì)、水文、植被的不同由管理機關(guān)決定。

  德國：生態(tài)重建屬于采礦活動一部分

  德國的經(jīng)驗證明，通過合理的整治和復(fù)墾規(guī)劃，采礦業(yè)對礦區(qū)環(huán)境的損害是可以得到彌補的。

  礦區(qū)土地復(fù)墾歷程

  據(jù)了解，德國最早的土地復(fù)墾記錄出現(xiàn)在1766年,當(dāng)時的土地租賃合同明確寫明采礦者有義務(wù)對采礦跡地進行治理并植樹造林。德國系統(tǒng)地對土地進行復(fù)墾始于20世紀(jì)20年代。

  景觀生態(tài)重建實施體系

  根據(jù)德國《礦產(chǎn)資源法》，礦區(qū)景觀生態(tài)重建和對礦產(chǎn)的勘探、開發(fā)和開采都屬于采礦活動的一部分。該法對景觀生態(tài)重建作了如下定義：“重建是指在顧及到公眾利益的前提下,對因采礦占用、損害的土地進行有規(guī)則的治理。”重建并不是將土地恢復(fù)到開采前的狀況，而是建設(shè)為規(guī)劃要求的狀況。景觀生態(tài)重建是一個連續(xù)不斷的過程，從對礦產(chǎn)的勘探和開采，直到優(yōu)良而健康的環(huán)境在該區(qū)域內(nèi)重新生成為止，使土地被賦予符合可持續(xù)發(fā)展要求的新用途。

  德國的生態(tài)重建在發(fā)展過程中形成了比較完善的可操作體系。

  一是保障體系——法律手段。德國的《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》是礦區(qū)重建重要的法律依據(jù)。該法對國家的監(jiān)督權(quán)，礦山企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，受到開采影響的社區(qū)，其他機構(gòu)和個人的權(quán)利和義務(wù)，取得礦產(chǎn)資源的勘探、開采和初加工等采礦活動許可證的條件等都作了規(guī)定，并對采礦活動結(jié)束后的礦區(qū)環(huán)境治理也作了規(guī)定。獲得采礦許可證的企業(yè)既要對勘探、開發(fā)和開采煤炭負(fù)責(zé)，也要對礦區(qū)重建負(fù)責(zé)。該法規(guī)定，從事采礦活動的企業(yè)，有義務(wù)編制企業(yè)規(guī)劃，并交上級主管部門審批?！堵?lián)邦自然保護法》對礦區(qū)的生態(tài)重建起到了重要作用。該法的基本出發(fā)點是自然保護和景觀維護，要求企業(yè)對所造成自然景觀的破壞，要通過土地復(fù)墾的方式進行恢復(fù)和治理，構(gòu)造接近自然的景觀。其他的《規(guī)劃法》也對礦區(qū)的生態(tài)重建發(fā)揮著重要作用。

  二是控制體系——規(guī)劃手段。規(guī)劃控制體系一是指褐煤規(guī)劃，二是指企業(yè)規(guī)劃。褐煤規(guī)劃是基于州《規(guī)劃法》起草的。根據(jù)州《規(guī)劃法》，褐煤規(guī)劃必須符合州規(guī)劃的基本原則，并將聯(lián)邦空間規(guī)劃和州規(guī)劃的目標(biāo)作為其基本目標(biāo)。褐煤規(guī)劃只對景觀生態(tài)重建作出框架性規(guī)定，具體實施是通過企業(yè)規(guī)劃來完成的。

  三是實施體系——技術(shù)手段。采掘機、運輸皮帶及推土機組成了露天礦區(qū)完整的采運系統(tǒng)。土地復(fù)墾也根據(jù)規(guī)劃中規(guī)定的各種用途而采取不同的措施，從而使復(fù)墾后的環(huán)境能滿足規(guī)劃中的要求。德國礦區(qū)景觀生態(tài)重建從最初的植樹、綠化到多功能復(fù)墾區(qū)域的建立，經(jīng)歷了由簡單到綜合、由幼稚到成熟的過程。景觀生態(tài)重建的理論研究也經(jīng)歷了3個階段：以經(jīng)濟利用為主的礦區(qū)景觀生態(tài)重建/土地復(fù)墾的理論研究;以景觀構(gòu)造為主的理論研究;以可持續(xù)發(fā)展為主導(dǎo)思想的理論研究。