城市地下綜合管廊PPP項目實踐難點及對策建議

  綜合管廊已被國內(nèi)外廣泛認為是解決城市"空中蜘蛛網(wǎng)"、"馬路拉鏈"現(xiàn)象的重要方式。相比較于西方發(fā)達國家，我國在2014年才在國內(nèi)廣泛推廣城市地下綜合廊工程，鼓勵社會資本方以PPP模式投資、建設、運營和管理。然而，綜合管廊工程一次性投資大、投資回收期較長，更為重要的是國內(nèi)尚未建立起健全的綜合管廊投資環(huán)境，致使社會資本方參與的積極性不高。實踐中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃滯后、強制入廊無法律依據(jù)、入廊費、日常運維費缺乏收費標準、協(xié)調(diào)難度大、回報機制設計不合理是城市地下綜合管廊工程PPP項目推進的難點所在，本文結(jié)合實踐經(jīng)驗對以上問題進行梳理和剖析，并提出具有建設性的對策建議，以期有效指導城市地下綜合管廊PPP項目的順利實施。

  一、城市地下綜合管廊及PPP模式定義

  城市地下綜合管廊，即"公共管廊"、"共同溝"，是指在地下建設一個公共隧道，將城市地下的給排水、電力、通信、電纜等管道或管線綜合敷設在該隧道內(nèi)，并進行系統(tǒng)化管理的市政公用工程（裴志強.城市綜合管溝的優(yōu)缺點及國內(nèi)建設現(xiàn)狀分析[J].科技情報開發(fā)與經(jīng)濟,2009,19(17):211-212）。

  作為城市現(xiàn)代化建設的熱點和衡量城市文明程度重要標志的地下綜合管廊工程，已經(jīng)成為影響城市發(fā)展和良好運行的生命線，能夠有效的降低和破解地面由于管線或管道的更新、擴容、改造等反復開挖帶來的交通擁堵、資源浪費、噪聲、環(huán)境污染等問題，從而能夠改善城市環(huán)境、提高城市發(fā)展品質(zhì)和提升城市整體形象。

  PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府與社會資本方結(jié)成伙伴關(guān)系，協(xié)同合作提供基礎(chǔ)設施和公共服務的一種方式（李秀輝,張世英.PPP：一種新型的項目融資方式[J].中國軟科學,2002,02:52-55）。PPP模式有狹義與廣義之分，狹義的PPP更注重政府公共部門的參與以及在項目公司（SpecialPurposeVehicle，也成"SPV公司"）中占有股權(quán)，即政府和私人部門雙方共同出資建設、運營、管理和維護公共基礎(chǔ)設施和提供公共服務（王守清,劉云.公私合作（PPP）和特許經(jīng)營等相關(guān)概念辨析[J].環(huán)境界,2014,25(1):18-25），廣義的PPP特指一切公私合作關(guān)系的總稱。PPP不但是一種融資模式，更是一種有效的管理和實施模式，在國內(nèi)基礎(chǔ)設施和公共服務領(lǐng)域得到廣泛的推廣和應用。

  城市地下綜合管廊作為重要的基礎(chǔ)設施工程，具有一次性投資大、投資回收期長、公益性和社會效應突出等特點，我國更宜采用狹義的PPP模式推進城市地下綜合管廊工程。針對地下綜合管廊試點城市，我國根據(jù)其城市規(guī)模每年分別給予5億、4億、3億的補助金額，且對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%（財政部.關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知[s].財建[2014]839號）。

  二、城市地下綜合管廊PPP項目實踐難點及影響分析

  1.規(guī)劃滯后、PPP項目立項困難

  綜合管廊工程作為一項龐大的系統(tǒng)工程，國務院辦公廳《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》國辦發(fā)〔2015〕61號指出城市地下綜合管廊工程應"先規(guī)劃、后建設"，倡導規(guī)劃先行的原則。然而由于綜合管廊工程在我國尚處于起步階段，綜合管廊專項規(guī)劃編制人才的缺失及政府方對綜合管廊項目認識的不足，致使很多地方綜合管廊工程項目停滯在項目規(guī)劃環(huán)節(jié)，規(guī)劃滯后導致項目立項困難，進而影響城市地下綜合管廊PPP項目的推進。

  2.強制入廊無法律依據(jù)，影響入廊率

  綜合管廊工程涉及的不同的管線和管道單位，各管線單位的積極配合是實現(xiàn)綜合管廊工程價值目標的重要保障。對于根據(jù)規(guī)劃建設有綜合管廊的新建小區(qū)和舊城改造區(qū)，政府要求各管線和管道單位強制入廊，是實現(xiàn)綜合管廊價值目標唯一有效舉措，然而，強制入廊在我國尚未有法律依據(jù)，實踐發(fā)現(xiàn)各類管線和管道單位對綜合管廊的態(tài)度及入廊意愿迥異，導致綜合管廊PPP項目未來的入廊率無法保障。入廊率從綜合管廊使用量方面直接影響了社會資本方投資城市地下綜合管廊PPP項目的積極性。

  3.收費標準缺乏、影響投資積極性

  國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設部《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》（發(fā)改價格(2015)2754號）指出綜合管廊工程的各入廊管線單位應向管廊建設運營單位支付管廊有償使用費用，即入廊費和日常運維費。截止目前僅有廈門、合肥等地區(qū)頒布了城市地下綜合管廊使用費和維護費收費標準，然而綜合管廊工程地域性差異較大，且施工環(huán)境、技術(shù)、工藝和設計標準對綜合管廊建設成本也具有較大的影響，因此某一地區(qū)的收費標準不具有廣泛的代表性和適用性。入廊費和日常運維費由于缺乏科學的收費標準，從使用費方面影響了社會資本方投資城市地下綜合管廊PPP項目的積極性。

  4.協(xié)調(diào)難度大、影響項目進展

  城市地下綜合管廊PPP項目涉及的利益相關(guān)者較多，既包括政府各相關(guān)職能部門、各入廊管線及管道單位、社會資本方、項目公司等，且各利益主體的訴求不同，潛在增加了各利益相關(guān)者之間協(xié)調(diào)的難度，致使城市地下綜合管廊工程PPP項目協(xié)調(diào)難度加大，阻礙了城市地下綜合管廊PPP項目快速推進，其中政府及項目公司與各管線單位的協(xié)調(diào)問題是影響項目進展的一項重要因素。

  5.項目投資回報機制設計不合理，加大政府債務風險

  雖然我國綜合管廊項目實行有償使用制度，根據(jù)制度要求，綜合管廊PPP項目公司可以向綜合管廊各管線及管道單位收取一定的入廊費和日常運維費。但由于收費標準無依據(jù)，實踐發(fā)現(xiàn)多數(shù)PPP項目公司不愿意承擔入廊費及日常運維費的收費風險，而是將收費風險轉(zhuǎn)嫁于政府，使城市地下綜合管廊PPP項目投資回報機制設計為政府付費類項目，由政府直接向項目公司支付建設期、運營期投入成本及合理回報，無形中加大了政府的風險。

  三、加快推進城市地下綜合管廊PPP項目的相關(guān)對策建議

  1.提高認識、引進專業(yè)人才、加強項目規(guī)劃

  城市地下綜合管廊工程作為城市現(xiàn)代化文明程度的重要標志，同時也是提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的有效手段，各級地方政府應提高對城市地下綜合管廊工程的認識，通過引進專業(yè)的人才按照國務院辦公廳《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》國辦發(fā)〔2015〕61號、住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于印發(fā)《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》的通知、城市總體規(guī)劃編制城市地下綜合管廊工程專項規(guī)劃，做好項目前期立項工作，為城市地下綜合管廊PPP項目的順利開展做好前期鋪墊。

  2．頒布強制入廊法律法規(guī)，確保入廊率

  為減少城市反復開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題，應在在符合條件的新建小區(qū)和舊城改造區(qū)廣泛推廣城市地下綜合管廊工程。然而，部分管線和管道所在行業(yè)長期以來處于傳統(tǒng)的壟斷地位，為實現(xiàn)綜合管廊工程價值目標，建議我國從法律角度建立強制入廊制度，強制要求綜合管廊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有管線及管道單位必須將自己所使用的管線及管道進入綜合管廊，提高入廊率，從而提高社會資本方投資、建設和運營管理城市地下綜合管廊PPP項目的積極性。

  3.加快制定收費標準，提高社會資本方參與的積極性

  由于綜合管廊工程地域性差異較大，且施工環(huán)境、技術(shù)、工藝和設計標準對綜合管廊建設成本影響較大，建議各地方因地制宜制定科學的入廊費及日常運維費收費標準、并加強PPP項目公司成本檢測、建立靈活的價格調(diào)整機制，提高社會資本方投資參與城市地下綜合管廊PPP項目的積極性。

  4.成立項目協(xié)調(diào)小組、加快項目進展

  城市地下綜合管廊PPP項目涉及的利益相關(guān)者較多，為加快項目進展，建議成立由各利益相關(guān)者參與的協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)小組由政府各職能部門、各管線或管道單位、政府方出資代表組成，統(tǒng)籌負責項目的總體組織和協(xié)調(diào)，解決城市地下綜合管廊PPP項目推進中遇到的實際問題。

  如?？谑刑貫樵摮鞘械脑圏c地下綜合管廊項目成立工程指揮部，該指揮部負責組織指導、經(jīng)費保障、督促協(xié)調(diào)。試點項目建設期間由?？谑械叵戮C合管廊建設工程指揮部對綜合管廊建設試點統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時解決工作中問題，形成決策力和執(zhí)行力，實行綜合管廊工作聯(lián)席會議制度，該指揮部的成立為項目的快速推薦起到了關(guān)鍵性的作用。

  5.合理確定PPP項目運作模式及交易結(jié)構(gòu)

  合理的運作模式及科學的交易結(jié)構(gòu)對城市地下綜合管廊工程PPP項目成功運作具有重要的影響，城市地下綜合管廊及PPP模式在我國仍屬于新生事物，采用PPP模式進行城市地下綜合管廊工程的建設及運營管理，將對很多地方政府提出更高的挑戰(zhàn)。建議地方政府重視對城市地下綜合管廊PPP項目運作模式及交易結(jié)構(gòu)的設計，明確項目收費主體，科學設計綜合管廊PPP項目投資回報機制。由于綜合管廊PPP項目專業(yè)性較強，必要時可以委托專業(yè)的PPP咨詢機構(gòu)，讓專業(yè)的力量協(xié)助指導城市地下綜合管廊PPP項目的順利實施。

  城市地下綜合管廊工程PPP項目在我國尚處于起步階段，推進的過程中不可避免遇到一些障礙因素，各級政府、各管線和管道單位、社會資本方及各相關(guān)人士應提高對城市地下綜合管廊工程PPP項目在執(zhí)行過程中實踐問題的認識，采取有效的措施（必要時借助專業(yè)PPP咨詢機構(gòu)的力量）加快推進城市地下綜合管廊PPP項目，提高我國城市綜合承載能力。