寧夏瀛龍山礦業(yè)權(quán)糾紛：誰在執(zhí)迷不悟？

  2016年11月4日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》要求：以發(fā)展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業(yè)特別是民營企業(yè)經(jīng)營過程中存在的不規(guī)范問題。

  一邊是根據(jù)政府有關(guān)部門的決定、已經(jīng)開采礦山近三十年、投入巨大的企業(yè)，在新的招拍掛決策下卻被置之門外；一邊是寧夏回族自治區(qū)國土資源廳口口聲聲說企業(yè)手持老皇歷（政府會議紀要）說事，現(xiàn)在要按法律辦事、要引入競爭否則會造成國有資產(chǎn)流失等等。

  關(guān)于瀛龍山礦業(yè)權(quán)糾紛行政訴訟的問題已經(jīng)被最高人民法院裁定指令北京市高院再審，自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)對此事作出批示，究竟是企業(yè)為了自身利益而胡攪蠻纏，還是有關(guān)部門行政亂作為，利用公權(quán)力侵害私有財產(chǎn)？

  三十年企業(yè)投入巨大 突發(fā)變故事出有因

  1992年至1998年。寧夏瀛海建材集團（以下簡稱瀛海集團）在1992年9月正式獲得《寧夏回族自治區(qū)采礦許可證》，1998年10月按照原中寧縣礦產(chǎn)資源管理局《關(guān)于限期完成瀛龍山石灰?guī)r礦勘察通知》要求，瀛海集團聘請原地礦部寧夏地質(zhì)調(diào)查院勘探查明瀛龍山3.6km²礦區(qū)D+E級石灰?guī)r探明儲量2.3億噸，形成《寧夏中寧縣瀛龍山石灰?guī)r礦區(qū)簡測占用礦產(chǎn)儲量說明書》，并蓋章、備案確認，成為實際意義上的探礦權(quán)人。

  1997年至2015年。中寧縣政府先后在該勘查范圍內(nèi)為瀛海頒發(fā)1.25km²（1997年）、1.3km²（2000年）、1.9737km²（2002年）、0.0321km²（2004年）采礦許可證，其中在瀛?？辈?.6km2礦區(qū)內(nèi)設(shè)置0.0321km2采礦權(quán)開采至今，且是唯一的原材料基地。

  1993年至1998年。為響應(yīng)中寧縣政府要求，配合政府治理礦山，瀛海集團通過收購、入股等方式，對瀛龍山礦區(qū)28處無序開采的小礦點進行整合，在剝離山皮、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、造林綠化和修通維護35km礦山道路等方面，持續(xù)投入資金達2.57億元，已形成股份合作的采礦點18個，2008年又投資7800萬元擴建了礦山破碎設(shè)備。為了證明當時整合小礦點行為的存在，瀛海在中寧縣公證處進行了公證。

  2010年至2016年。瀛海集團為解決2009年左右建成兩條3500t/d水泥熟料生產(chǎn)線的石灰石需求，現(xiàn)有0.0321km²的礦區(qū)已經(jīng)無法滿足企業(yè)生產(chǎn)，從2010年開始每年提交申請，請求寧夏國土資源廳明確瀛龍山3.6km2礦區(qū)的探礦權(quán)，增加采礦范圍，但一直未獲批準。

  瀛海集團介紹說，2012年5月28日，寧夏國土資源廳為寧夏某企業(yè)違規(guī)水泥項目配置資源，在中寧縣瀛龍山礦違規(guī)重新設(shè)置探礦權(quán)，并委托自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心發(fā)布《出讓公告》：以網(wǎng)上掛牌交易方式公開出讓寧夏中寧縣瀛龍山水泥用石灰?guī)r資源詳查探礦權(quán)，勘查面積5.63km²，并將勘查區(qū)內(nèi)瀛海集團擁有的0.0321km²采礦證的兩個采區(qū)剔除在外；同時在競買人資格條件與要求中表示：“探礦權(quán)競買人必須是自治區(qū)內(nèi)具有固體礦產(chǎn)甲級勘查資質(zhì)的地質(zhì)勘查單位?！?

  2012年6月5日，寧夏國土資源廳委托自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心發(fā)布《變更公告》：探礦權(quán)競得人按要求完成詳查工作后，委托自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心對該探礦權(quán)進行網(wǎng)上掛牌轉(zhuǎn)讓，交易成功后，由探礦權(quán)受讓人向轉(zhuǎn)讓人支付勘查投入，同時，再支付40%的勘查投入作為轉(zhuǎn)讓補償。探礦權(quán)受讓人向自治區(qū)國土資源主管部門申請?zhí)降V權(quán)變更登記，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)手續(xù)。

  2012年6月13日，瀛海集團緊急向自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心提出異議，并將郵寄送達的《關(guān)于中寧縣瀛龍山石灰?guī)r礦不宜再設(shè)探礦權(quán)的情況說明和意見》進行公證。

  企業(yè)認為問題突出

  瀛海集團認為，寧夏國土資源廳違規(guī)行為主要表現(xiàn)是：

  1．不能設(shè)置探礦權(quán)。在《出讓公告》中，國土廳既人為將0.0321km²采礦范圍（兩個采區(qū)）剔除在5.63km2勘查區(qū)域外，且包含瀛海已有探礦權(quán)的3.6km²的礦區(qū)，在瀛龍山礦違法重疊設(shè)置探礦權(quán)。違反國務(wù)院《關(guān)于進一步治理整頓礦產(chǎn)資源管理秩序意見的通知》（〔2001〕85號）第二條第（四）項“在一個礦山原則上只能審批一個采礦權(quán)主體，不能違法重疊和交叉設(shè)置探礦權(quán)和采礦權(quán)”中“在一個礦山原則上只能審批一個采礦權(quán)主體”的規(guī)定，人為將中寧縣瀛龍山礦變成多采礦權(quán)主體的礦山。

  2．不得掛牌探礦權(quán)。在《出讓公告》中，國土廳又忽視瀛海集團是瀛龍山礦的實際采礦權(quán)人，且對《出讓公告》提交書面異議，屬“有爭議”的客觀現(xiàn)實，違反國土資源部《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（〔2003〕197號）第十條“礦業(yè)權(quán)權(quán)屬有爭議的”不得以招拍掛方式出讓礦業(yè)權(quán)規(guī)定。

  3．不再重設(shè)探礦權(quán)。在《出讓公告》中，國土廳還違背最大開采范圍1.9737km²（2002年）在資源政策調(diào)整中縮減為0.0321km²（2004年）、且開采至今的歷史事實，違反國土資源部《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（〔2006〕12號）第一條第三款第三項《分類目錄》規(guī)定的“以往有過采礦活動，經(jīng)核實存在可供開采礦產(chǎn)儲量”不再設(shè)探礦權(quán)的規(guī)定。

  4．違反行政許可法。在《出讓公告》中，國土廳故意將“競買人資格條件與要求”設(shè)置為“必須是自治區(qū)境內(nèi)具有固體礦產(chǎn)勘查甲級勘查資質(zhì)的地質(zhì)勘查單位”，明顯違法增設(shè)行政許可條件，違反行政許可法第五條規(guī)定，把瀛海集團排除在競買人之外，國土廳有權(quán)就任性。

  在《變更公告》中，國土廳又與競得人（寧夏總隊）簽訂《私下協(xié)議》，《私下協(xié)議》即是《變更公告》的內(nèi)容，限制競得人自行轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，實際上是披著合法外衣的“暗箱操作”。同時，法律法規(guī)也沒有明確規(guī)定探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓一定要實行網(wǎng)上掛牌轉(zhuǎn)讓方式。

  5．國土廳違法不糾。2014年7月14日，國土資源部受理瀛海集團對國土廳的行政復(fù)議申請后，經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)確實存在設(shè)置禁止瀛海集團參與競買的限制性條件，并向?qū)幭膰翉d下發(fā)國土資源部〔2014〕447號《行政復(fù)議意見書》，對“增設(shè)行政性許可條件和進行地區(qū)性限制”的糾錯意見置之不理。

  6．依法行政不作為。2012年12月，自治區(qū)政府《主席辦公會議紀要〔2013·第01次〕》決定“優(yōu)先為瀛海集團配置1.5億噸石灰?guī)r資源”。符合國土資源部國土資規(guī)〔2015〕3號《關(guān)于進一步嚴格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》準予協(xié)議出讓的情形。因國土廳不“準予”出讓，致自治區(qū)政府《會議紀要》無法落實，是國土廳的行政不作為。

  同時，企業(yè)持有的0.0321km²采礦證和現(xiàn)有的大型礦山設(shè)備符合國土資源部國土資〔2006〕12號和國土資規(guī)〔2015〕3號“利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)（礦山破碎設(shè)備）擴大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域”準許協(xié)議出讓采礦權(quán)的規(guī)定。

  爭議焦點所在

  瀛海集團認為，自己與國土部門產(chǎn)生矛盾糾紛的爭議焦點主要在以下幾點：

  首先，降低標高虛高儲量。2014年3月，中寧縣瀛龍山礦詳查完成后，資源估算量3.52億噸。國土廳提出將一個探礦權(quán)分為四塊進行轉(zhuǎn)讓，其中第2塊的資源可釆量是1.15億噸，第3塊的資源可釆量是1.12億噸。探礦權(quán)分立變更的四個區(qū)塊中沒有一個區(qū)塊的可采量達到1.5億噸。加之，國土廳備案的《詳查報告》未明確中寧縣瀛龍山礦最低開采標高，若考慮人為降低開采標高50m、fSiO₂增加3個百分點的儲量、預(yù)測儲量在轉(zhuǎn)采時不計入可采量等扣除因素，瀛龍山礦3.52億噸資源估算量的可采儲量為1.5億噸左右，有“虛高湊數(shù)”之嫌。

  國土廳目的就是為了造成儲量巨大足夠幾家企業(yè)共同開采的假象，對外的理由是競拍可以防止國有資產(chǎn)流失。

  其次，資源配置顯失公平。2016年6月15日，自治區(qū)政府《專題會議紀要（2016·第74期）》為另一企業(yè)配置中寧縣青圪塔南部（約6.3億噸）和瀛龍山部分，共計近8億噸石灰?guī)r資源。瀛海集團和另一企業(yè)同是水泥企業(yè)，區(qū)別在于瀛海集團是以傳統(tǒng)的石灰?guī)r生產(chǎn)水泥、另一企業(yè)是以循環(huán)經(jīng)濟利用錳渣生產(chǎn)水泥。該企業(yè)的水泥在《可研報告》中稱：“消納工業(yè)廢渣51.69%”，也就是說對石灰?guī)r的需求量不大、依存度不高，4500t/d生產(chǎn)線折算年需礦石不足90萬噸，按30年規(guī)劃配置不足2700萬噸。若配置8億噸石灰?guī)r資源，相對于瀛海集團7000t/d生產(chǎn)線《主席辦公會議紀要（2013·第01次）》配置“1.5億噸石灰?guī)r資源”顯失公平。目前瀛海集團年產(chǎn)800多萬噸水泥，卻無一處大型礦山。

  最后，行政作為擔當弱化。2016年5月和9月，國土廳會同中寧縣國土局兩次通知瀛海集團就中寧縣瀛龍山石灰?guī)r礦資源配置進行座談，得知國土廳為妥善解決瀛海和另一企業(yè)的資源配置，瀛龍山礦完成詳查、青圪塔礦完成普查。同時企業(yè)在國土廳主管處室咨詢問題答復(fù)時了解到，國土廳有意讓瀛海集團競得瀛龍山礦、另一企業(yè)競得青圪塔礦，但中寧縣政府配合不夠、主動性差。另外根據(jù)國土部政策規(guī)定，結(jié)合瀛龍山礦的歷史和現(xiàn)狀，協(xié)議出讓采礦權(quán)也是可行的、有依據(jù)的，但尚需自治區(qū)政府的決策支持。

  國土資源廳：我們是在依法辦事

  本刊曾在2016年第36期以《寧夏瀛海集團狀告國土部的背后》一文中，提到國土廳承認“2012年進行探礦權(quán)掛牌出讓過程中設(shè)置限制性條件的行為確實屬于違法，但是其更愿意將之形容為‘小錯誤、小瑕疵’，是政府在行政過程中可以理解和容忍的”。

  “哪有什么‘小錯誤、小瑕疵’？這只是接受采訪者本人的一種看法，并不代表我們廳里?！痹诮邮鼙旧缬浾吒櫜稍L時，國土廳主管地質(zhì)勘查的副巡視員張黎說。

  針對企業(yè)所提出的問題，張黎說，這些問題我們已經(jīng)逐一對企業(yè)作出了答復(fù)，企業(yè)不相信，我們也沒有辦法。企業(yè)是在拿“老皇歷”（當年政府的會議紀要）說事，可是現(xiàn)在是法制社會，一切要按法律來辦。

  瀛海集團認為，政府的會議紀要就是形成政策的依據(jù)，會議紀要就是集體決策的依據(jù)，在政策形成前，我們依據(jù)會議紀要來執(zhí)行有什么錯嗎？

  是否要等到瀛海集團訴國土資源部行政復(fù)議決定一案有了結(jié)果，再進行礦山的招拍掛？張黎說，最好是等結(jié)果出來，當然，結(jié)果不出來，也不影響該程序的進行。

  2016年9月22日，最高法再審結(jié)果出來了。最高法審查認為，瀛海集團的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項“駁回起訴確有錯誤的”情形，并作出〔2015〕行監(jiān)字第2143號裁定：一、本案指令北京市高級人民法院再審。二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。在裁定中，最高法極為少見地指出了寧夏國土廳作出具體行政行為時的錯誤——本院認為，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外?！薄吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第十七條規(guī)定：“行政機關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議的機關(guān)和行政復(fù)議的期限。”本案中，瀛海集團于2012年6月13日就寧夏回族自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心掛牌出讓案涉探礦權(quán)一事提出書面異議，國土廳及其委托的交易中心收到書面異議后，在法定期限內(nèi)未作答復(fù)亦未告知瀛海集團申請行政復(fù)議權(quán)利和行政復(fù)議期限。

  瀛海集團認為，寧夏國土廳從中寧縣瀛龍山礦探礦權(quán)《掛牌公告》限制性條件的設(shè)置、詳查勘探《資源儲量》指標參數(shù)的確定、瀛龍山礦探礦權(quán)《分立方案》的制定、到瀛龍山礦儲量和價款《評估報告》的公示，國土廳既是執(zhí)法主體、又是始作俑者。面對最高法院指出寧夏國土廳具體行政行為確有錯誤，并“指令北京高院再審、且中止原判決執(zhí)行”的行政裁定書，瀛海集團還是考慮若國土廳公正合理善待企業(yè)，可以撤訴。

  此事盡管有自治區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)作出的批示，但是仍然遲遲得不到進展。究竟是企業(yè)為了自身利益而胡攪蠻纏，還是有關(guān)部門行政亂作為，利用公權(quán)力侵害私有財產(chǎn)？

  2016年10月26日，國土廳對中寧縣瀛龍山礦探礦權(quán)的儲量和價款《評估報告》進行公示，瀛海集團對公告送達提出《異議意見》，11月28日國土廳在網(wǎng)上《公示》了評估中介公司的答復(fù)意見，評估中介公司既不是異議答復(fù)的主體機關(guān)，且答復(fù)意見與異議意見不符，“答”非所“問”。

  2016年11月，寧夏國土廳、安監(jiān)局聯(lián)合中寧縣國土局、安監(jiān)局，“以安全生產(chǎn)許可證范圍和采礦許可證范圍不一致”為由，作出“責令停采”的決定，并通知公安部門停止供應(yīng)炸藥，逼迫瀛海集團7000t/d水泥生產(chǎn)線停產(chǎn)。

  這究竟是正常的檢查還是有針對性的“巧合”？令人困惑。