調(diào)查：寧夏瀛海集團狀告國土部的背后

  作為一家著名的民營企業(yè)，寧夏瀛海建材集團有限公司（下稱瀛海集團）于2015年年初走上了一條特別的民告官道路，將中華人民共和國國土資源部告上了法庭。

  此案經(jīng)北京市第一中級人民法院、北京市高級人民法院兩審終審，均以瀛海集團敗訴告終。目前，此案已經(jīng)由最高人民法院立案再審。

  瀛海集團董事長范海龍表示，作為一家以生產(chǎn)水泥為主的企業(yè)，礦山是瀛海集團的命脈，也是5000名員工的飯碗。他之所以狀告國土部，根本目的是希望通過法律手段，解決目前遇到的困難。

  瀛海集團與瀛龍山礦區(qū)

  瀛海集團前身為1992年成立的中寧縣第二水泥廠，在建廠之初，為了找到適宜造水泥的石灰?guī)r資源，瀛海集團投入巨大精力和成本，多方組織技術(shù)人員，在中寧縣境內(nèi)采取拉網(wǎng)式排查，最終將瀛龍山礦區(qū)確定為水泥生產(chǎn)原料——石灰石供應(yīng)基地。

  “當(dāng)時這片礦區(qū)根本沒有正式的名字，當(dāng)?shù)匮蛸母艺f這里叫贏洞子溝（方言，音譯），因為我名字里有一個龍字，便給這片礦區(qū)起名為瀛龍山，這一名稱沿用至今，并被礦管部門備案?！狈逗｝堈f。

  1992年9月1日，中寧縣第二水泥廠正式獲得采礦許可證。經(jīng)過五年的發(fā)展，水泥年產(chǎn)能也由最初的8萬噸，上升至30萬噸。到1998年10月，中寧縣第二水泥廠改制，名稱變更為寧夏瀛海中寧建材有限責(zé)任公司。同時，按照原中寧縣礦產(chǎn)資源管理局《關(guān)于限期完成瀛龍山石灰?guī)r礦勘察通知》要求，瀛海集團聘請地礦部寧夏地質(zhì)調(diào)查院勘探查明瀛龍山3.6平方公里礦區(qū)D+E級石灰?guī)r探明儲量2.3億噸，形成《寧夏中寧縣瀛龍山石灰?guī)r礦區(qū)簡測占用礦產(chǎn)儲量說明書》，并由原中寧縣礦產(chǎn)資源管理局備案并蓋章予以確認(rèn)。

  范海龍表示，按照當(dāng)時相關(guān)法律政策，瀛海集團按照政府要求完成勘查并獲得官方確認(rèn)，意味著瀛海集團已經(jīng)取得瀛龍山3.6平方公里礦區(qū)的探礦權(quán)，瀛海集團只需要根據(jù)“探轉(zhuǎn)采”相關(guān)規(guī)定獲得采礦權(quán)，并繳納資源使用費，就能夠依法使用這片礦區(qū)的資源。

  1993年至1998年間，為響應(yīng)中寧縣政府要求，配合政府治理礦山，瀛海集團通過收購、入股等方式對瀛龍山礦區(qū)28處無序開采的小礦點進行整合，在剝離山皮、基礎(chǔ)設(shè)施、造林綠化和修通維護35公里礦山道路等方面投入了巨額資金，為了證明當(dāng)時整合小礦點行為的存在，范海龍還出示了中寧縣公證處出具的《公證書》。

  2003年8月，企業(yè)正式更名為瀛海集團。從20世紀(jì)90年代取得政府核發(fā)的采礦許可證后，瀛海集團沿用“資源一次劃定、分期分段出讓”的采礦權(quán)模式，企業(yè)根據(jù)實際需要辦理采礦許可證，對瀛龍山石灰?guī)r礦區(qū)的采礦權(quán)一直延續(xù)至今，從未中斷。瀛海集團先后獲得1.25平方公里（1997年）、1.3平方公里（2000年）、1.9737平方公里（2002年）、0.0321平方公里（2004年）采礦許可證，其中0.0321平方公里的礦區(qū)面積至今在采礦許可證中沒有變化。

  “根據(jù)去除落后產(chǎn)能要求，為了提高競爭力，瀛海集團2009年左右新建成兩條3500t/d水泥熟料生產(chǎn)線，原有0.0321平方公里的礦區(qū)已經(jīng)無法滿足企業(yè)生產(chǎn)需要，為此我們從2010年開始每年提交申請，要求明確瀛海集團對瀛龍山3.6平方公里礦區(qū)的探礦權(quán)，增加采礦范圍，但不知什么原因，一直未獲批準(zhǔn)?！狈逗｝堈f。

  礦區(qū)探礦權(quán)“被掛牌”引發(fā)爭議

  然而，令瀛海集團想不到的是，其一直申請的瀛龍山礦區(qū)探礦權(quán)，竟然在2012年“被掛牌”出讓了。

  2012年5月28日，寧夏國土廳委托自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心發(fā)布了《詳查探礦權(quán)掛牌出讓公告》（下稱《出讓公告》）。“以網(wǎng)上掛牌交易方式公開出讓中寧縣瀛龍山水泥用灰?guī)r資源詳查探礦權(quán)，勘查面積5.63平方公里”，同時在競買人資格條件與要求中表示“探礦權(quán)競買人必須是自治區(qū)內(nèi)具有固體礦產(chǎn)甲級勘查資質(zhì)的地質(zhì)勘查單位，注冊資本不得低于500萬元?！?

  2012年6月5日，寧夏國土廳委托自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心發(fā)布《寧夏中寧縣瀛龍山水泥用灰?guī)r資源詳查探礦權(quán)出讓變更公告》（下稱《變更公告》），對《出讓公告》進行補充、變更，主要補充內(nèi)容為：探礦權(quán)競得人按要求完成詳查工作后，委托自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心對該探礦權(quán)進行網(wǎng)上掛牌轉(zhuǎn)讓，交易成功后，由探礦權(quán)受讓人向轉(zhuǎn)讓人支付勘查投入，同時，再支付40%的勘查投入作為轉(zhuǎn)讓補償。探礦權(quán)受讓人向自治區(qū)國土資源主管部門申請?zhí)降V權(quán)變更登記，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)手續(xù)。

  “《出讓公告》出讓探礦權(quán)的5.63平方公里的礦區(qū)，包括我們已有探礦權(quán)的3.6平方公里的礦區(qū)，故意將‘競買人資格條件與要求’設(shè)置為‘必須是自治區(qū)境內(nèi)具有固體礦產(chǎn)甲級勘查資質(zhì)的地質(zhì)勘查單位’，明顯違法增設(shè)行政許可條件，違反行政許可法，把瀛海集團排除在了競買人之外?！狈逗｝堈f。

  2012年6月13日，瀛海集團緊急向?qū)幭淖灾螀^(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心提出對瀛龍山礦區(qū)探礦權(quán)掛牌出讓的異議，并將郵寄的《關(guān)于中寧縣瀛龍山石灰?guī)r礦不宜再設(shè)探礦權(quán)的情況說明和意見》（下稱《說明和意見》）進行了公證。

  但是，瀛海集團的異議并未起到作用。2012年7月26日，寧夏國土廳委托寧夏自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心發(fā)布《關(guān)于寧夏中寧縣瀛龍山水泥用灰?guī)r資源詳查探礦權(quán)的掛牌出讓結(jié)果公示》，將“瀛龍山”礦區(qū)的探礦權(quán)以18萬元價格出讓給中國建筑材料工業(yè)地質(zhì)勘查中心寧夏總隊（下稱寧夏總隊）。

  2012年12月14日，寧夏國土廳為寧夏總隊頒發(fā)礦產(chǎn)資源勘查許可證，即探礦權(quán)證。2013年9月，寧夏總隊完成了該礦區(qū)的詳查工作，并出具了《詳查報告》。

  在此期間，瀛海集團始終通過相關(guān)渠道提出異議，但始終未獲寧夏國土廳的答復(fù)或者回應(yīng)。無奈之下，2014年5月，瀛海集團向國土部申請行政復(fù)議，請求撤銷寧夏國土廳的出讓瀛龍山礦區(qū)探礦權(quán)的行政行為。[Page]

  復(fù)議“超過申請期限”被駁回

  國土資源部受理后，于2014年7月14日出具《行政復(fù)議意見書》，決定中止審理該行政復(fù)議，并表示：“中止審理期間，希望你廳充分考慮行政許可法中不得增設(shè)行政許可條件和進行地區(qū)性限制等規(guī)定，完善對公告異議的處理方式，積極主動化解爭議?！?

  該《意見書》下達后，寧夏國土廳約見了瀛海集團，但并未提出解決方案，而瀛海集團以書面形式提出的《建議意見》也并未獲得回應(yīng)。

  2015年1月30日，雙方溝通無果后，國土部作出了國土資復(fù)議2015第124號《行政復(fù)議決定書》，卻并未對復(fù)議實體內(nèi)容作出裁決，僅以超過60天的行政復(fù)議申請期限為由，駁回了瀛海集團的復(fù)議申請。

  瀛海集團認(rèn)為，瀛海集團是寧夏國土廳掛牌出讓中寧縣瀛龍山水泥用灰?guī)r探礦權(quán)具體行政行為的行政管理相對人，寧夏國土廳和自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心一直未答復(fù)瀛海集團于2012年6月13日提交的《說明和意見》，也從未告知過瀛海集團申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議申請期限和行政復(fù)議機關(guān)，因此不能認(rèn)定瀛海集團提起行政復(fù)議超過期限。退一步講，如果超過了復(fù)議期限，國土部在案件受理后，在復(fù)議立案的7日審查期內(nèi)就應(yīng)該發(fā)現(xiàn)“逾期”，作出不予受理的決定。但事實上國土部不但受理了，而且還專門發(fā)函要求寧夏國土廳與瀛海集團協(xié)調(diào)解決爭議，未果后又出具《行政復(fù)議決定書》，這也從側(cè)面印證了復(fù)議沒有超過期限。

  同時，瀛海集團表示，以2014年5月25日向國土部提出復(fù)議時限計算，瀛海集團距兩年的訴訟時效（2012年6月13日至2014年6月13日）期滿還有18天，國土部在案件受理130日后才出具《行政復(fù)議決定書》，以超過復(fù)議期限為由駁回復(fù)議申請，也存在拖延時間使瀛海集團喪失訴訟救濟權(quán)利之嫌。

  因此，瀛海集團一紙訴狀將國土部訴至北京市一中院，要求法院撤銷國土部的“國土資復(fù)議2015第124號”《行政復(fù)議決定書》，并判令國土部重新作出行政復(fù)議決定。

  但北京市一中院最終認(rèn)定，瀛海集團最遲于2012年6月13日已知道寧夏國土廳掛牌出讓探礦權(quán)的行為，按照行政復(fù)議申請期限為60天的法律規(guī)定，瀛海集團遲至2014年5月25日向國土部申請行政復(fù)議，國土部作出的《行政復(fù)議決定》適用法律、法規(guī)正確。

  2015年6月19日，北京市一中院作出一審判決，駁回了瀛海集團的訴訟請求。瀛海集團上訴后，北京市高級人民法院于2015年11月23日作出二審判決，維持原判。

  瀛海集團認(rèn)為，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，認(rèn)定超過復(fù)議申請期限，首先要確定復(fù)議申請期限從何時開始計算，即瀛海集團何時知道或者應(yīng)當(dāng)知道寧夏國土廳的行政行為。寧夏國土廳作出具體行政行為時，并未告知瀛海集團申請行政復(fù)議權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限，若以寧夏國土廳至今未對行政管理相對人（瀛海集團）履行法定告知義務(wù)為“知道”的起點，盡管瀛海集團在法庭上提出這一關(guān)鍵事實，但北京一中院對此卻未提及，其認(rèn)定瀛海集團超出申請行政復(fù)議期限的判決明顯錯誤。

  此外，即使以北京一中院判決認(rèn)定的“2012年6月13日”為復(fù)議申請期限的起始日，至2014年5月25日向國土部申請復(fù)議，仍在申請行政復(fù)議期限內(nèi)。因為這起案件明顯不適用60日的復(fù)議申請期限。我國行政復(fù)議法第九條規(guī)定：“……六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請，但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外?！薄拔覀兊那闆r應(yīng)該適用《北京市高級人民法院關(guān)于行政審判適用法律問題的解答（以下簡稱〈解答〉）》。”范海龍說。

  北京市高院制定的《解答》第十二條之規(guī)定明確載明：“具體行政行為未告知行政管理相對人起訴權(quán)和復(fù)議權(quán)……判斷復(fù)議申請人是否超過復(fù)議申請期限時，人民法院可以參照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、第四十二條的規(guī)定，即‘行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織行政復(fù)議權(quán)利或者行政復(fù)議期限的，行政復(fù)議申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道復(fù)議權(quán)利或者申請復(fù)議期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年’?！?

  但法院判決卻認(rèn)為，瀛海集團提交的《解答》并非法律和行政法規(guī)，不能直接作為人民法院審判案件的依據(jù)。

  “北京市高院制定的《解答》對北京市轄區(qū)的各級法院審判工作具有適用性和指導(dǎo)意義，各級法院理應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，但北京市一中院和北京市高院卻均不認(rèn)可這份《解答》，其做法讓人遺憾。”范海龍說。

  據(jù)此，瀛海集團向最高人民法院提起申訴,已經(jīng)在2015年12月1日立案（〔2015〕行監(jiān)字2143號）再審中。

  困局：問題出在哪里？

  “企業(yè)最根本的目的是生存和賺取利潤，我們狀告國土部可以說完全背離了一個企業(yè)存在的初衷，但又屬無奈之舉，其實我們的根本目的很簡單，就是希望能盡可能通過一切合法手段獲取生存空間。”范海龍說。

  其實早在向國土部申請行政復(fù)議之前，瀛海集團就已經(jīng)通過各種渠道向?qū)幭淖灾螀^(qū)政府反映所遇到的問題。為了解決瀛海集團的這些問題，扶持民營企業(yè)發(fā)展，寧夏區(qū)政府也切實付出了努力。

  在一份2013年的寧夏自治區(qū)政府會議紀(jì)要里，明確表示：“按照既保證現(xiàn)有企業(yè)持續(xù)發(fā)展又使礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置和合理利用的原則，優(yōu)先為瀛海集團配置瀛龍山礦區(qū)1.5億噸的石灰?guī)r資源，以滿足該公司現(xiàn)有兩條水泥生產(chǎn)線的需求。”

  寧夏國土廳分管礦產(chǎn)的副廳長和地勘處負(fù)責(zé)人在接受采訪時表示，目前情況下，政府部門考慮到方方面面原因，處理瀛龍山礦產(chǎn)資源的最好也是唯一的方式就是公開掛牌，價高者得。

  但瀛海集團卻表示，在已經(jīng)成為瀛龍山礦區(qū)實際探礦權(quán)人二十多年的情況下，即使國土廳掛牌違規(guī)了，再重新讓其通過“招拍掛”方式競得這片礦區(qū)的探礦權(quán)非常不公平、不現(xiàn)實，最好的方式就是按照相關(guān)法律規(guī)定通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式，確認(rèn)瀛海集團取得探礦權(quán)。

  寧夏國土廳表示，其當(dāng)時進行的探礦權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓，實際上只是由寧夏總隊完成勘查工作，探礦權(quán)實際上還是屬于政府的，我們之間有協(xié)議，《變更公告》也寫明了。探明瀛龍山礦區(qū)礦產(chǎn)資源的詳細(xì)情況后，再由寧夏總隊將探礦權(quán)通過寧夏自治區(qū)土地和礦業(yè)權(quán)交易中心進行公開掛牌轉(zhuǎn)讓，其資金部分支付寧夏總隊的勘查投入和補償費，剩余部分全部上繳國庫。

  同時寧夏國土廳也承認(rèn)，2012年進行探礦權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓過程中設(shè)置限制性條件的行為確實屬于違法，但是其更愿意將之形容為“小錯誤、小瑕疵”，是政府在行政過程中可以理解和容忍的。

  但瀛海集團卻不這么認(rèn)為：“在依法行政的大背景下，政府的行政行為怎么能如同兒戲，既然知道是違法的，為什么還要這么做？既然錯了，為什么還不改正，還要接著往下做？在第一次探礦權(quán)掛牌違法的情況下，再進行一次掛牌轉(zhuǎn)讓，這不是錯上加錯嗎？”

  據(jù)悉，寧夏國土廳已經(jīng)作出決定，最遲將于年底將瀛龍山礦區(qū)分成三至四個部分進行掛牌轉(zhuǎn)讓。其結(jié)果如何，我們將繼續(xù)關(guān)注。