加快“開(kāi)前門”、堅(jiān)決“堵后門”，促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)會(huì)同自然資源部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、交通運(yùn)輸部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，公安部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、應(yīng)急管理部、國(guó)家鐵路集團(tuán)、中國(guó)海警局、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。

《意見(jiàn)》包括總體要求、推動(dòng)機(jī)制砂產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、加強(qiáng)河道采砂綜合整治與利用、逐步有序推進(jìn)海砂資源利用、積極推動(dòng)砂源替代利用、進(jìn)一步壓實(shí)地方責(zé)任、進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、建立健全工作機(jī)制8個(gè)部分?，F(xiàn)就《意見(jiàn)》主體內(nèi)容進(jìn)行解讀，并對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作相關(guān)工作重點(diǎn)進(jìn)行闡述。

一、關(guān)于《意見(jiàn)》出臺(tái)的背景

砂石是工程建設(shè)中最基本且不可或缺的建筑材料，近年來(lái)出現(xiàn)了供給不足和價(jià)格上漲的現(xiàn)象?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)的目的是穩(wěn)定砂石市場(chǎng)供應(yīng)、保持價(jià)格總體平穩(wěn)，促進(jìn)行業(yè)健康有序發(fā)展。正確分析砂石價(jià)格上漲的背景原因，對(duì)于提出緩解資源緊缺的對(duì)策十分必要。

（一）供需矛盾是造成砂石價(jià)格上漲的主要原因

2016年以來(lái)，砂石行業(yè)價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)式上漲，是由河砂自然資源補(bǔ)給大幅減少、砂石市場(chǎng)需求猛增、砂石替代資源發(fā)展不足等多種因素造成的。

一方面，我國(guó)主要江河年輸砂量均呈明顯下降趨勢(shì)。1959～2007年我國(guó)長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、遼河、海河、淮河、錢塘江和閩江等9條河流，總輸砂量降低500億噸，其中，庫(kù)壩攔砂減砂量為280億噸，占56%;水土保持措施減砂量為115億噸，占23%;工農(nóng)業(yè)用水減砂量為75億噸，占15%;河道采砂減砂量為30億噸，占6%。與上世紀(jì)70年代相比，黃河輸砂量減少了89%，長(zhǎng)江輸砂量減少了68%；珠江2000～2005年的平均輸砂量不到最高水平的一半。主要河流總?cè)牒］斏傲繌?955～1968年的20.3億噸/年降至1997～2010年的5.0億噸/年，減幅達(dá)78.5%。

另一方面，市場(chǎng)砂石需求持續(xù)增加。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不斷加大，砂石需求量相應(yīng)持續(xù)增加。僅2016年至2018年，全國(guó)砂石骨料需求量就由約180億噸增至200億噸，增幅約11.1%。

與此同時(shí)，替代砂源保障能力薄弱。隨著天然砂石資源約束趨緊，機(jī)制砂石逐漸成為我國(guó)建設(shè)用砂石的主要來(lái)源。但是，機(jī)制砂石行業(yè)還面臨著質(zhì)量保障能力弱、開(kāi)發(fā)成本高等問(wèn)題。另外，海砂、荒漠砂等資源的替代利用仍存在技術(shù)差距，大宗工業(yè)固體廢棄物等資源再生利用不足。

（二）低廉不是自然砂石資源的合理價(jià)值

造成自然資源價(jià)格低廉的還有競(jìng)爭(zhēng)因素和未納入環(huán)境成本。長(zhǎng)期以來(lái)砂石行業(yè)過(guò)度發(fā)展導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩和低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致砂石的價(jià)格就應(yīng)該如此低廉的錯(cuò)誤認(rèn)知。這種現(xiàn)象在我國(guó)許多行業(yè)都曾出現(xiàn)過(guò)，有色金屬、稀土等資源依賴型行業(yè)，都曾因?yàn)槊つ堪l(fā)展、產(chǎn)能過(guò)剩，造成企業(yè)間相互壓價(jià)，高價(jià)值、高品質(zhì)的產(chǎn)品都被做成“白菜價(jià)”。另一方面，采砂導(dǎo)致的直接環(huán)境損害和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)損失未計(jì)入商品成本。由于流域水土流失治理成效的逐漸顯現(xiàn)，河流輸砂量持續(xù)減少，砂石資源的稀缺性將與日俱增；隨著全社會(huì)對(duì)綠水青山價(jià)值認(rèn)同度的提高，河流生態(tài)系統(tǒng)的自然價(jià)值會(huì)越來(lái)越高。早在上世紀(jì)九十年代，英國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞士、法國(guó)等國(guó)家就已全面禁止河道采砂，意大利、葡萄牙和新西蘭已經(jīng)開(kāi)始限制或禁止河道采砂。因此，就我國(guó)現(xiàn)在生態(tài)文明的發(fā)展進(jìn)程看，砂石價(jià)格的上漲其實(shí)是一定程度上回歸了自然資源應(yīng)有的價(jià)值。

（三）資源供給必須多元化、綠色化

長(zhǎng)期以來(lái)，砂石領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管力度偏軟，資源無(wú)序開(kāi)采普遍存在，非法開(kāi)采遍地開(kāi)花，成本很低，導(dǎo)致砂石市場(chǎng)出現(xiàn)混亂局面。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的強(qiáng)化治理，行業(yè)粗放發(fā)展的趨勢(shì)得到扭轉(zhuǎn)，市場(chǎng)得到規(guī)范。但是，在執(zhí)法監(jiān)管全面趨嚴(yán)的情況下，一些地方政府整治工作簡(jiǎn)單粗放，出臺(tái)了一些全域禁采的政策，導(dǎo)致局部地區(qū)采砂采石企業(yè)集中關(guān)停。在“堵后門”的同時(shí)，沒(méi)有及時(shí)做好“開(kāi)前門”工作，使砂石市場(chǎng)供應(yīng)緊張、價(jià)格上漲，甚至出現(xiàn)低質(zhì)砂石混入市場(chǎng)流通，給工程建設(shè)質(zhì)量帶來(lái)隱患。

《意見(jiàn)》的出臺(tái)，將引導(dǎo)砂石行業(yè)調(diào)整成為機(jī)制砂、河砂、工業(yè)固廢制砂以及海砂等多元渠道并存的結(jié)構(gòu)模式，對(duì)于提升砂石市場(chǎng)供應(yīng)能力，穩(wěn)定砂石價(jià)格具有重要意義。

二、關(guān)于“總體要求”

《意見(jiàn)》在處理近期經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和長(zhǎng)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上，以“有序”和“健康”為核心目標(biāo)，提出了“加快‘開(kāi)前門’、堅(jiān)決‘堵后門’”的鮮明原則；既以“先立后破”解決當(dāng)前市場(chǎng)對(duì)砂石資源“供需平衡、價(jià)格合理”的有序發(fā)展需求，又以“產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化”作為產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的目標(biāo)方向，還以“合理控制河湖砂開(kāi)采、逐步提升機(jī)制砂等替代砂源利用比重”作為供給結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整的具體路徑；充分體現(xiàn)了在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展并向高質(zhì)量目標(biāo)有序轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略思路，也體現(xiàn)了自“既要綠水青山、又要金山銀山”向“寧要綠水青山，不要金山銀山”的有序演進(jìn)。

三、關(guān)于“推動(dòng)機(jī)制砂產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”

建設(shè)用砂石包括天然砂石、機(jī)制砂石兩類。天然砂石主要源于山川河流。依據(jù)《砂石行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》（DZ/T0316）中的定義，機(jī)制砂石是指由原生巖石礦山資源經(jīng)機(jī)械破碎、篩分、整形等工藝加工制成的砂石顆粒。隨著天然砂石資源枯竭，機(jī)制砂石逐漸替代天然砂石彌補(bǔ)市場(chǎng)需求，目前我國(guó)機(jī)制砂石已占建設(shè)用砂石的近70%。目前，機(jī)制砂石生產(chǎn)已由簡(jiǎn)單分散的人工或半機(jī)械的作坊逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)化規(guī)模化的工廠，但機(jī)制砂石行業(yè)還面臨著質(zhì)量保障能力弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、綠色發(fā)展水平低、局部供求不平衡等突出問(wèn)題。2019年，工業(yè)和信息化部等10部門印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)機(jī)制砂石行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》（工信部聯(lián)原〔2019〕239號(hào)）重點(diǎn)應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后問(wèn)題。

《意見(jiàn)》提出要大力發(fā)展和推廣應(yīng)用機(jī)制砂，以主要依靠機(jī)制砂滿足建設(shè)需要作為立足點(diǎn)和著力點(diǎn)，不斷提高機(jī)制砂應(yīng)用比重。在區(qū)域布局上，《意見(jiàn)》提出“支持京津冀及周邊、長(zhǎng)三角等重點(diǎn)區(qū)域投放大型砂石采礦權(quán)”。在污染防治方面，強(qiáng)調(diào)了“建設(shè)綠色礦山”的要求以及“加快建設(shè)一批大型礦石生產(chǎn)基地與加工集散中心，有效改善礦石產(chǎn)業(yè)‘小、零、散、亂’的局面”。

城市群周邊機(jī)制砂產(chǎn)能的投放，客觀上加大了區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)工作壓力。應(yīng)高水平建設(shè)并全面達(dá)到《砂石行業(yè)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。礦山選址應(yīng)同時(shí)符合國(guó)家的法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，嚴(yán)格遵守國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園（風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水利風(fēng)景名勝區(qū)等）以及生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求，且礦山開(kāi)采不得對(duì)主要交通干線和旅游公路兩側(cè)直觀可視范圍內(nèi)的地貌景觀造成影響和破壞。開(kāi)采礦山應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估，制定并實(shí)施相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和復(fù)墾方案并確保達(dá)到國(guó)家和省的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境生態(tài)化、開(kāi)采方式科學(xué)化、資源利用高效化以及管理信息數(shù)字化。

四、關(guān)于“加強(qiáng)河道采砂綜合整治與利用”

就河道采砂，《意見(jiàn)》提出了“綜合整治”和“利用”兩方面的要求，通過(guò)嚴(yán)打、清理和利用三種路徑落實(shí)。

第一，依法嚴(yán)厲打擊非法采礦。河道采砂可能造成河床底質(zhì)、河道形態(tài)以及流速格局的改變，損害魚(yú)類、底棲生物、沉水植物等水生生物及其生境，造成水質(zhì)污染，干擾灘涂濱岸帶并導(dǎo)致植物入侵，威脅橋梁構(gòu)筑物等安全；棄采后生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)緩慢?！兑庖?jiàn)》提出“針對(duì)長(zhǎng)期存在的無(wú)證開(kāi)采、不按許可要求采砂等非法開(kāi)采行為，保持高壓態(tài)勢(shì)，加大打擊力度，嚴(yán)防非法采砂反彈”。國(guó)家實(shí)施河道采砂許可制度，采砂單位應(yīng)依法取得采砂許可證，并嚴(yán)格依照許可的采砂地點(diǎn)、開(kāi)采范圍、高程，作業(yè)方式、現(xiàn)場(chǎng)清理方案以及許可證有效期限等要求施工。

第二，合理開(kāi)發(fā)利用河道砂石資源。通過(guò)加快編制河道采砂規(guī)劃，作為河道采砂許可、管理和監(jiān)督檢查的依據(jù)。先立后破，嚴(yán)格依法依規(guī)科學(xué)劃定禁采區(qū)、禁采期，結(jié)合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)需求，合理確定采石場(chǎng)限制數(shù)量，有序提供合法采砂渠道，清理取消一些地區(qū)對(duì)采砂場(chǎng)不合理的“一刀切”式的禁采區(qū)、禁采期設(shè)置以及全年、全域禁采的極端限制。

河道采砂的禁采區(qū)包括飲用水水源保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等現(xiàn)有法律規(guī)定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域以及防洪工程、基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)范圍。主汛期、超過(guò)防洪警戒水位期間應(yīng)當(dāng)確定為禁采期。在可采區(qū)、可采期內(nèi)，因防洪、河勢(shì)改變、水工程建設(shè)、水生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重改變以及有重大水上活動(dòng)等情形不宜采砂的，縣級(jí)以上人民政府河道采砂主管部門應(yīng)當(dāng)劃定臨時(shí)禁采區(qū)或者規(guī)定臨時(shí)禁采期。河道采砂實(shí)施總量控制制度，規(guī)劃應(yīng)根據(jù)資源儲(chǔ)量、動(dòng)態(tài)補(bǔ)給量以及對(duì)下游的影響，科學(xué)限定區(qū)域和單個(gè)開(kāi)采區(qū)的年度采砂控制量。

第三，聯(lián)合實(shí)施水利工程與砂石利用?！兑庖?jiàn)》提出利用河道、航道疏浚和以三峽水庫(kù)為試點(diǎn)清淤獲取砂石資源的路徑。對(duì)于為保障行洪、航運(yùn)安全確需疏浚和清淤的河道或水庫(kù)，應(yīng)開(kāi)展工程生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，合并實(shí)施水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程。

五、關(guān)于“逐步有序推進(jìn)海砂資源利用”

海砂作為一種重要的砂石資源，《意見(jiàn)》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了合理開(kāi)采和規(guī)范利用兩個(gè)方面，其中包括“建立完善海砂開(kāi)采管理長(zhǎng)效機(jī)制”。

我國(guó)砂質(zhì)海岸長(zhǎng)度占大陸海岸線長(zhǎng)度的25.6%，具有豐富的陸源沉積物來(lái)源，近岸和廣闊的大陸架淺海區(qū)域也蘊(yùn)藏著豐富的砂礦資源。目前海砂利用主要集中在臨海工業(yè)、港口碼頭、濱海旅游設(shè)施建設(shè)等圍填海領(lǐng)域。由于海砂中氯離子銹蝕鋼筋會(huì)導(dǎo)致建筑開(kāi)裂，未經(jīng)淡化的海砂不得用于建筑領(lǐng)域。2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等8部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)海砂開(kāi)采運(yùn)輸銷售使用管理通知》（建質(zhì)﹝2018﹞108號(hào)），嚴(yán)格控制違法違規(guī)海砂流入建筑市場(chǎng)。

海砂是一種重要的海洋生態(tài)環(huán)境要素。濫采海砂造成的生態(tài)環(huán)境影響包括海岸侵蝕和海水倒灌，懸浮物濃度增加，作業(yè)油污、廢水以及垃圾污染，底質(zhì)變化影響海洋生物棲息、繁殖，魚(yú)類資源削減，以及港口、航道以及工程設(shè)施安全風(fēng)險(xiǎn)等。

對(duì)海砂開(kāi)采活動(dòng)管理必須以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和海洋設(shè)施為前提,符合《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》和各省《海洋生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃》。編制區(qū)域海砂開(kāi)采規(guī)劃應(yīng)在調(diào)查海砂資源儲(chǔ)量和空間分布的基礎(chǔ)上科學(xué)確定禁采區(qū)、禁采期及可采區(qū)、可采深度、年允許開(kāi)采量等。禁止在海洋保護(hù)區(qū)、侵蝕岸段、防護(hù)林帶毗鄰海域及重要經(jīng)濟(jì)魚(yú)類的產(chǎn)卵場(chǎng)、越冬場(chǎng)和索餌場(chǎng)開(kāi)采海砂等固體礦產(chǎn)資源。加強(qiáng)海砂開(kāi)采項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入，嚴(yán)格控制近岸海域海砂開(kāi)采的數(shù)量、范圍和強(qiáng)度,防止海岸侵蝕等海洋災(zāi)害的發(fā)生；加強(qiáng)對(duì)海島采石及其他礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的管理,防止對(duì)海島及周圍海域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行破壞。

六、關(guān)于“積極推進(jìn)砂源替代利用”

《意見(jiàn)》提出廢石尾礦安全綜合利用、建筑拆除垃圾等固廢資源制造再生砂石、工程施工采挖砂石統(tǒng)籌利用以及推廣鋼結(jié)構(gòu)裝配式建筑4種砂石替代方式。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年產(chǎn)生各類大宗工業(yè)固體廢棄物堆存量超過(guò)百億噸，其中各類礦山的尾礦堆存量超過(guò)50億噸，僅鐵尾礦就達(dá)15億噸；2017年城市建筑垃圾超過(guò)27億噸；2019年全國(guó)鋼產(chǎn)量近10億噸，鋼渣達(dá)2億噸，綜合利用率僅30%左右；磷化工行業(yè)產(chǎn)生的磷石膏堆存量超過(guò)7億噸，并且以每年5千萬(wàn)噸的速度遞增。推廣大宗工業(yè)固體廢棄物資源利用，以工業(yè)固廢為原料生產(chǎn)砂石類產(chǎn)品，不僅可以有效降低工業(yè)固廢堆存占用土地等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)也可以作為砂石市場(chǎng)的一個(gè)重要補(bǔ)充。目前部分地方已開(kāi)展了工業(yè)固廢應(yīng)用于建筑行業(yè)的試點(diǎn)示范工作，如四川、貴州開(kāi)展了以磷石膏砂漿替代原有水泥砂漿應(yīng)用于建筑工程中的示范。

進(jìn)一步開(kāi)拓砂石原料，研究海砂、荒漠砂安全利用技術(shù)，加快各類砂石的工程應(yīng)用試點(diǎn)示范和推廣，拓展各種不同砂源的多領(lǐng)域應(yīng)用。鼓勵(lì)砂石的分品質(zhì)梯級(jí)使用，如高品質(zhì)、高純度石英砂應(yīng)更多應(yīng)用于工業(yè)原料，避免廉價(jià)應(yīng)用于建筑市場(chǎng)。

七、砂石行業(yè)環(huán)境管理的原則

《意見(jiàn)》提出了堅(jiān)持“開(kāi)前門，堵后門”的原則。

“開(kāi)前門”就是鼓勵(lì)未達(dá)到相關(guān)要求的企業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造，完善必要設(shè)施設(shè)備，盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)；對(duì)于開(kāi)采企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境影響和破壞，依據(jù)“邊開(kāi)采、邊治理”的原則，督促企業(yè)完成治理和修復(fù)工作，確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理工作到位。凡沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的執(zhí)法事項(xiàng)一律取消。需要保留或新增的執(zhí)法事項(xiàng)，要依法逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審查。嚴(yán)禁為應(yīng)付督察不分青紅皂白地采取緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡(jiǎn)單粗暴行為，以及“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f(shuō)”等敷衍應(yīng)對(duì)做法；應(yīng)當(dāng)妥善處理、分類施策、有序推進(jìn)，堅(jiān)決禁止搞“一刀切”行為。

“堵后門”就是對(duì)于法律法規(guī)有明確要求的自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域，禁止采砂采石活動(dòng)；依法嚴(yán)厲查處違法開(kāi)采、違規(guī)生產(chǎn)、非法盜采、污染破壞生態(tài)環(huán)境等違法違規(guī)行為。在大氣環(huán)境重點(diǎn)治理區(qū)，繼續(xù)強(qiáng)化砂石企業(yè)防揚(yáng)塵措施督察。

八、《意見(jiàn)》對(duì)砂石行業(yè)產(chǎn)生的影響

砂石行業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)性行業(yè)，也是產(chǎn)生一定生態(tài)環(huán)境影響的行業(yè)。在世界范圍內(nèi)，相對(duì)其他多種類型礦產(chǎn)資源，對(duì)采砂的環(huán)境管制都是實(shí)施最晚的，也因此時(shí)至今日才與日益嚴(yán)格的環(huán)境管理進(jìn)程產(chǎn)生了沖突。

《意見(jiàn)》全文貫穿砂石產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境兩條主線。充分運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律引導(dǎo)砂石資源結(jié)構(gòu)替代和產(chǎn)業(yè)布局，運(yùn)用依法治國(guó)的原則糾偏簡(jiǎn)單過(guò)激的執(zhí)法，使粗放發(fā)展方式與粗放的管理方式通過(guò)沖突而實(shí)現(xiàn)自檢與改進(jìn)，以政策激勵(lì)和法規(guī)約束共同促進(jìn)資源利用效率提升和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩大核心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)砂石行業(yè)的健康發(fā)展。