“小水泥廠訴大環(huán)保部”一案昭示的福利困境

  “小水泥廠訴大環(huán)保部”，這是最近環(huán)保類媒體和一些財(cái)經(jīng)報(bào)道里刊發(fā)的一件大事。其實(shí)，在法理面前，并沒有什么大小之分，有的只是是非曲直。筆者覺得，在全社會(huì)重視環(huán)境保護(hù)、環(huán)保理念深入人心的當(dāng)下，這個(gè)訴訟具有典型意義，背后折射出環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的復(fù)雜關(guān)系。對(duì)此案進(jìn)行剖析，或許有助于我們厘清對(duì)于環(huán)保的認(rèn)知，并認(rèn)清環(huán)保在未來(lái)的走向。

  一、訴訟案由

  本案訴訟案由并不復(fù)雜。2009年，坐落于黑龍江省哈爾濱市的小嶺水泥有限責(zé)任公司（下稱“小嶺水泥”）在廠區(qū)內(nèi)啟動(dòng)一項(xiàng)技術(shù)改造項(xiàng)目，黑龍江省環(huán)保廳于當(dāng)年10月做出對(duì)該工程環(huán)境影響報(bào)告書的批復(fù)，這個(gè)批復(fù)要求工程投產(chǎn)前落實(shí)500米衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)的居民搬遷及安置工作。2011年11月，黑龍江省環(huán)保廳在項(xiàng)目500米衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)的居民未完成搬遷安置的情況下，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行了環(huán)保驗(yàn)收，并出具相關(guān)“環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收意見”函，該項(xiàng)目得以投產(chǎn)。

  因企業(yè)未搬遷走500米衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)的居民，2015年7月31日，王欣華、屈洪亮等7位居住在小嶺水泥廠區(qū)附近的居民代表向環(huán)保部申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求環(huán)保部撤銷黑龍江環(huán)保廳的上述“環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收意見”。2015年11月，環(huán)保部做出行政復(fù)議決定，撤銷黑龍江省環(huán)保廳做出的上述驗(yàn)收意見。

  為此，小嶺水泥在起訴書中提出，請(qǐng)求法院判令撤銷環(huán)保部做出的行政復(fù)議決定書，判令維持黑龍江環(huán)境保護(hù)廳此前的“環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收意見”。而環(huán)保部則在答辯狀中提出，原告的理由不成立，建議駁回其訴訟請(qǐng)求。（詳見5月15日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》第3版，“哈爾濱小嶺水泥廠訴環(huán)保部案開庭 衛(wèi)生防護(hù)距離最受關(guān)注”）

  小嶺水泥提起訴訟的理由既有程序上的，也有實(shí)體上的。筆者觀察下來(lái)，該案在福利上具有應(yīng)用價(jià)值，也對(duì)其他類似訴訟也具有潛在借鑒意義。理由在于，這一改造建設(shè)項(xiàng)目是在原址基礎(chǔ)上進(jìn)行的，并沒有擴(kuò)大范圍，而原址上的小嶺水泥廠區(qū)修建于1935年，遠(yuǎn)早于周圍居民的居住時(shí)間。小嶺水泥據(jù)此認(rèn)為，應(yīng)由居民自行搬離廠區(qū)可能影響到的范圍，盡管這個(gè)理由并未成為控辯雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。但事實(shí)上，據(jù)筆者對(duì)于項(xiàng)目改造技術(shù)的理解，改建后的水泥生產(chǎn)，在環(huán)境影響上實(shí)則還低于原先項(xiàng)目（可以通過(guò)污染的排放量加以測(cè)算），也就是說(shuō)，小嶺水泥公司廠區(qū)周邊居民實(shí)則會(huì)從該改建項(xiàng)目中獲益。

  但即便如此，由于改建項(xiàng)目相對(duì)于居民而言屬于“后來(lái)者”，在法律上極易被視為“侵權(quán)方”，這意味著，就法律而言，小嶺水泥將極有可能敗訴。但站在福利的角度呢？如何從福利的角度來(lái)理解和解決這個(gè)“先來(lái)后到”的問題？以及，小嶺水泥的可能敗訴會(huì)否產(chǎn)生不利的福利影響？本文將圍繞這些問題展開探討。

  二、分析視角

  對(duì)上述案由，我們應(yīng)該秉持什么視角來(lái)進(jìn)行分析？可能的視角有兩個(gè)，一是法學(xué)的，二是經(jīng)濟(jì)學(xué)的。法學(xué)強(qiáng)調(diào)公平，經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)效率（福利）。

  如果從法學(xué)的視角來(lái)看，那么法律法規(guī)上究竟有沒有對(duì)該水泥公司建設(shè)項(xiàng)目的周邊居住環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是判定這個(gè)訴訟的主要依據(jù)。如果有明確規(guī)定，那就應(yīng)該根據(jù)這個(gè)規(guī)定來(lái)執(zhí)行（如果是這種情景的話，居民是否理應(yīng)首告省環(huán)保廳的不作為？）；但如果沒有相應(yīng)法律法規(guī)的話，遵循法律公平和默認(rèn)的原則，無(wú)論在實(shí)際上水泥公司廠區(qū)有無(wú)影響到居民生活，其建設(shè)項(xiàng)目都是合法的（有關(guān)這點(diǎn)，還可以做進(jìn)一步的討論）。

  假如從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，情況可能稍微復(fù)雜一點(diǎn)。

  第一，如果法律上有明確規(guī)定，小嶺水泥廠區(qū)周邊多少距離范圍內(nèi)不允許居住，此時(shí)，該建設(shè)項(xiàng)目是否需要承擔(dān)居民搬遷的成本，有必要審視環(huán)境權(quán)益的歸屬問題（比如該公司廠區(qū)修建在先，居民居住在后，此時(shí)，居民的居住可視為放棄環(huán)境權(quán)益），這其實(shí)也是這個(gè)訴訟的關(guān)鍵所在。

  第二，如果法律上沒有規(guī)定，也就是說(shuō)法律上對(duì)環(huán)境權(quán)益的歸屬?zèng)]有說(shuō)法，同時(shí)對(duì)環(huán)境權(quán)益本身的界定也沒有說(shuō)法（這是兩個(gè)層次上的問題），此時(shí)，判定該公司廠區(qū)建設(shè)項(xiàng)目周邊居民搬遷問題的根據(jù)在于“是否合理”，也就是效率原則。這個(gè)效率原則并非僅僅針對(duì)該公司一個(gè)主體，而是從社會(huì)整體福利的角度看，究竟是居民主動(dòng)搬離，抑或該公司廠區(qū)承擔(dān)居民搬離的成本更符合社會(huì)福利改善的要求。

  三、環(huán)境侵權(quán)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

  經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析側(cè)重于對(duì)資源配置結(jié)果的合理性界定。合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是，法律條款以及訴訟結(jié)果給訴訟雙方造成的影響會(huì)否改變資源配置的有效性，會(huì)否造成資源配置的扭曲，以及會(huì)否形成連鎖效應(yīng)，降低社會(huì)總福利。

  1.環(huán)境侵權(quán)的靜態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

  根據(jù)前后的兩個(gè)相關(guān)規(guī)定，衛(wèi)生部門在水泥公司廠區(qū)/項(xiàng)目周邊設(shè)置了“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”，這顯然是對(duì)水泥公司廠區(qū)/項(xiàng)目環(huán)境影響的一種限制。

  也就是說(shuō)，主管部門認(rèn)為該公司廠區(qū)/項(xiàng)目的生產(chǎn)所排放的污染會(huì)對(duì)公眾健康造成外部性影響，損害其福利。這樣的限制盡管會(huì)給該公司/項(xiàng)目帶來(lái)額外的成本（比如提高了水泥公司的運(yùn)輸成本等），但與公眾健康受影響后形成的經(jīng)濟(jì)損失相比，由該公司承擔(dān)這個(gè)成本在社會(huì)意義上顯然是“劃算的”。盡管不清楚500米/300米的距離是否剛好在邊際上滿足上述成本/收益分析的要求，但這恰恰是該公司廠區(qū)/項(xiàng)目周邊土地資源得到最有效配置的方法。

  在此基礎(chǔ)上，該公司廠區(qū)周邊土地的價(jià)值會(huì)根據(jù)這個(gè)限制條件，通過(guò)市場(chǎng)交易進(jìn)行“出清”。有理由相信，市場(chǎng)配置下的最優(yōu)均衡價(jià)格應(yīng)該是低于沒有這個(gè)限制條件時(shí)的均衡價(jià)格，而這也才從某種程度上體現(xiàn)了污染排放的“負(fù)外部性”。這是其一。

  其二，從另外的角度看，“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”還體現(xiàn)了對(duì)該公司廠區(qū)/項(xiàng)目“環(huán)境權(quán)益”的一種保護(hù)。

  從企業(yè)生產(chǎn)的角度看，基于技術(shù)上的局限，生產(chǎn)過(guò)程排放一定的污染物，從而造成一定范圍內(nèi)的環(huán)境影響，這是不可避免的。在此，如果無(wú)限擴(kuò)大對(duì)環(huán)境影響范圍的限制，比如將防護(hù)距離擴(kuò)大為10公里。此時(shí)，環(huán)境或者公眾健康或許得到了最大限度的保護(hù)，但企業(yè)卻也因此而大大增加了生產(chǎn)成本，這一過(guò)高的成本通過(guò)要素和產(chǎn)品市場(chǎng)的傳導(dǎo)，最終也會(huì)損及公眾及社會(huì)福利本身。因此，在一定距離，而不是無(wú)限放大的距離內(nèi)設(shè)置防護(hù)帶，這實(shí)則是對(duì)環(huán)境權(quán)益在該水泥公司廠區(qū)和公眾間進(jìn)行配置的邊界性界定，這種界定的理論基礎(chǔ)同樣來(lái)自于對(duì)實(shí)現(xiàn)福利最大化的需要。

  2.環(huán)境侵權(quán)的動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

  上述討論僅僅提供了一個(gè)靜態(tài)分析的框架，具體到現(xiàn)實(shí)，會(huì)出現(xiàn)兩種情況。一是該公司廠區(qū)/項(xiàng)目滿足了“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”的要求，二是該公司廠區(qū)/項(xiàng)目不滿足“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”的要求。值得探討的主要是后者，尤其是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程中，公司廠區(qū)/項(xiàng)目是否滿足相關(guān)規(guī)定和要求，本身也在不斷變化和演進(jìn)。

  首先，從法學(xué)的角度看，在公司廠區(qū)/項(xiàng)目不滿足“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”要求的情形下中，自然會(huì)派生出侵權(quán)的法律問題，本次訴訟中涉及的是居民與水泥公司廠區(qū)間的關(guān)系，水泥公司與環(huán)保部門之間的關(guān)系等。其核心在于，水泥公司的項(xiàng)目建設(shè)究竟有沒有違反法律規(guī)定，侵犯居民的居住權(quán)。按照法學(xué)的分析，這一點(diǎn)毋庸置疑，無(wú)論是先建還是后建，該水泥公司項(xiàng)目建設(shè)都違反了有關(guān)衛(wèi)生防護(hù)的法律規(guī)定，從而構(gòu)成了侵權(quán)。

  其次，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，我們的重點(diǎn)是分析被認(rèn)定為侵權(quán)后所造成的福利影響。

  如前所述，既然 “500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”的規(guī)定蘊(yùn)含著福利上的價(jià)值，那么違反這個(gè)規(guī)定自然就是損害福利了。不過(guò)，問題并沒有這么簡(jiǎn)單。如本次訴訟所呈現(xiàn)的，侵權(quán)的情況并不是靜態(tài)的，而是動(dòng)態(tài)的。

  首先，水泥公司廠區(qū)修建在先，其第一期建設(shè)時(shí)滿足了衛(wèi)生部門設(shè)定的防護(hù)要求，即“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)是沒有居民居?。ɑ蛘呤亲栽妇幼。┑摹Ｄ敲?，在水泥公司于其廠區(qū)內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，并通過(guò)環(huán)評(píng)后，如果有居民繼續(xù)遷入“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)居住，這意味著居民接受了該公司廠區(qū)的“環(huán)境影響”，而自愿放棄了搬離“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”的要求。這其實(shí)是一種在信息對(duì)稱條件下的正常市場(chǎng)選擇，是對(duì)“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)房產(chǎn)價(jià)值和環(huán)境成本進(jìn)行判斷后形成的一個(gè)市場(chǎng)決策。此時(shí)，居民在“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)的居住顯然不涉及侵權(quán)問題（因?yàn)槭蔷用裰鲃?dòng)放棄了相關(guān)權(quán)利），而社會(huì)福利在這樣的選擇過(guò)程中也實(shí)現(xiàn)了均衡和最大化。

  第二，水泥公司廠區(qū)要進(jìn)行項(xiàng)目改建。根據(jù)法律規(guī)定，該改建項(xiàng)目等同于新建項(xiàng)目，要重新進(jìn)行相應(yīng)環(huán)評(píng)。也就是說(shuō)，這時(shí)，“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”的要求又被重新提出，并進(jìn)行論證。問題在于，此時(shí)，與新建項(xiàng)目所不同的是，在“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)已經(jīng)居住了一批在新建-改建期間遷入的居民。而根據(jù)第一點(diǎn)的分析，可以假定這批居民遷入該地時(shí)，是放棄了相應(yīng)的環(huán)境權(quán)益（按照改建項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，先前項(xiàng)目的環(huán)境權(quán)益實(shí)則高于改建項(xiàng)目）。那么，此時(shí)究竟應(yīng)該如何界定他們?cè)疽呀?jīng)放棄了的權(quán)利呢？或者他們是否可以重新申訴獲得這些權(quán)利？（是否等同于“二次契約”？）顯然，法律法規(guī)并沒有對(duì)此動(dòng)態(tài)條件下的權(quán)利變化情景做出清晰解釋。

  從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，在新建-改建期間遷入的居民之所以放棄環(huán)境權(quán)益，其背后是對(duì)成本收益的理性計(jì)算，即，選擇居住在“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)的居民，已將所有環(huán)境影響納入到其福利函數(shù)中，并實(shí)現(xiàn)了福利最大化。只不過(guò)，在此之后，隨著城市化進(jìn)程的加速，可能出現(xiàn)的一個(gè)市場(chǎng)結(jié)果是，這個(gè)“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)土地的升值幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”外的土地升值幅度。這意味著，選擇在“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”進(jìn)行居住的居民，其資產(chǎn)是相對(duì)貶值的。但這一點(diǎn)是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境價(jià)值之間動(dòng)態(tài)演繹的規(guī)律，即在污染源周邊，房產(chǎn)價(jià)值會(huì)相對(duì)較低。既然如此，那是否應(yīng)該在水泥公司廠區(qū)實(shí)施改建項(xiàng)目后，對(duì)相應(yīng)的環(huán)境權(quán)益進(jìn)行重新界定？

  重新界定的直接結(jié)果是居住在水泥廠“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)的居民重新獲得他們先前已經(jīng)放棄的“環(huán)境權(quán)益”。姑且不說(shuō)這種資源重置過(guò)程本身是否合理，是否在法律上站得住腳。但重置的法律后果是，水泥公司廠區(qū)的改建項(xiàng)目侵犯了居民的環(huán)境權(quán)益排污權(quán)和居住權(quán)。按照法律規(guī)定，在居民沒有搬離“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”的時(shí)候，相關(guān)改建項(xiàng)目無(wú)法獲得生產(chǎn)的許可（無(wú)法通過(guò)環(huán)評(píng)）。

  在此情況下，將出現(xiàn)新的市場(chǎng)均衡條件。這是因?yàn)?，成本和博弈關(guān)系都將發(fā)生變化。其一，相比于新建項(xiàng)目而言，改建項(xiàng)目下，居民搬離“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”的市場(chǎng)成本有所提高（周邊房產(chǎn)價(jià)格上漲）。其二，博弈關(guān)系發(fā)生改變：水泥公司在其廠區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目時(shí)，“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)沒有居民，因此，其建設(shè)不需要考慮搬離居民的成本。但在改建項(xiàng)目發(fā)生時(shí)，“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”已經(jīng)有居民。此時(shí)，一旦居民被賦予“搬離”的必要性。那么，根據(jù)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)研究成果，其對(duì)搬離的要價(jià)（WTA，接受補(bǔ)償?shù)囊庠福⒈染用褚驗(yàn)樾枰纳凭幼…h(huán)境而選擇的自行搬離成本（WTP，支付意愿）來(lái)得更高。

  此外，由于改建項(xiàng)目是在原有廠址基礎(chǔ)上建設(shè)而成，有一定的前期投入成本，這也使得相比于新建項(xiàng)目，改建項(xiàng)目的成本將更高。這些成本都意味著，如果把項(xiàng)目改建后的“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)的環(huán)境權(quán)益界定給居民，企業(yè)將承擔(dān)額外的成本。

  也就是說(shuō)，假如環(huán)境權(quán)益進(jìn)行重新界定，市場(chǎng)將在更高的外部成本條件下形成新的均衡。

  第一，對(duì)環(huán)境敏感，而希望搬離“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”的居民都將獲得補(bǔ)償。第二，此前已經(jīng)放棄環(huán)境權(quán)利的居民，在示范效應(yīng)的作用下，提出略等同于搬離“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”要求的額外補(bǔ)償（在此情況下，對(duì)此部分居民進(jìn)行適當(dāng)賠償仍然是劃算的）。第三，一旦在“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)的居住權(quán)獲得相應(yīng)的不同規(guī)模的補(bǔ)償，就對(duì)土地和房產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)預(yù)期，也就是通過(guò)繼續(xù)居住或者遷入“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”，來(lái)等待下一次的改建來(lái)獲取新的搬遷補(bǔ)償。第四，受額外補(bǔ)償?shù)拇碳ぃ?00米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”內(nèi)土地和房產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)更高相對(duì)價(jià)格水平上的均衡，其價(jià)值不是低于“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)距離”外的土地和房產(chǎn)，恰恰相反，在預(yù)期的推動(dòng)下，反而可能會(huì)高于“500米/300米衛(wèi)生防護(hù)帶”外的土地和房產(chǎn)（包括絕對(duì)意義和相對(duì)意義的溢價(jià)）。從而形成與內(nèi)在價(jià)值不符的結(jié)果，造成資源的錯(cuò)配。

  當(dāng)然，如果進(jìn)一步討論，資源錯(cuò)配的結(jié)果其實(shí)不僅僅只是損害到了與改建項(xiàng)目相關(guān)的直接利益方，比如水泥公司的收益。更為嚴(yán)重的是，一地資源錯(cuò)配的結(jié)果會(huì)通過(guò)各種渠道向全社會(huì)擴(kuò)散，影響社會(huì)福利的最大化。

  第一，由于資源錯(cuò)配，水泥公司廠區(qū)周邊土地和房產(chǎn)的相對(duì)升值，實(shí)則意味著其他地區(qū)土地和房產(chǎn)的相對(duì)貶值，這是一種福利損失。第二，由于資源錯(cuò)配，水泥公司承擔(dān)更高的生產(chǎn)成本，這個(gè)生產(chǎn)成本一則是經(jīng)由產(chǎn)品市場(chǎng)傳導(dǎo)給消費(fèi)者，增加消費(fèi)者的購(gòu)買成本，二則，這個(gè)成本在無(wú)法經(jīng)由市場(chǎng)消化的情況下，可能會(huì)在水泥公司內(nèi)部消化，造成其減產(chǎn)或者停產(chǎn)，由此將可能造成失業(yè)，同樣也會(huì)帶來(lái)社會(huì)福利的損失。第三，錯(cuò)配效應(yīng)一旦在更大范圍內(nèi)擴(kuò)散，將形成資本、勞動(dòng)力和土地等資源要素的大量低效利用。第四，水泥公司改建項(xiàng)目在技術(shù)上會(huì)提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，減少污染排放，增進(jìn)環(huán)境福利，在資源錯(cuò)配的條件下，新的改建項(xiàng)目將不堪重負(fù)，從而造成對(duì)環(huán)境友好型技術(shù)應(yīng)用前景的負(fù)面激勵(lì)，不利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。

  四、相關(guān)啟示

  其一，企業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境影響是中性的，其福利效果取決于對(duì)環(huán)境影響的定價(jià)，只有在均衡的水平上定價(jià)才能使社會(huì)福利取得最大化。

  其二，在環(huán)境影響定價(jià)水平趨高的背景下，應(yīng)該完善市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制，為環(huán)境影響的定價(jià)創(chuàng)造信息對(duì)稱、公平競(jìng)爭(zhēng)和準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境，只有在市場(chǎng)均衡基礎(chǔ)上形成的定價(jià)才足以準(zhǔn)確地配置各種資源。

  其三，在“去產(chǎn)能”的過(guò)程中，從環(huán)境領(lǐng)域入手強(qiáng)化對(duì)“過(guò)剩產(chǎn)能”的約束只是其中的一個(gè)途徑，夸大或者低估環(huán)境對(duì)于生產(chǎn)的約束都將不利于我們正確地評(píng)估環(huán)境價(jià)值，也終將不利于我們對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

  （作者系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任）