青海省“全面取消32.5強度水泥”的合法性存在嚴重問題

青海省有關部門先后印發(fā)了《關于做好嚴禁使用32.5強度水泥工作的通知》(青建工〔2020〕25號）和《關于全面取消32.5強度水泥的通知》（青工信原[2019]363號）(以下簡稱“青海兩文件”)。在業(yè)內引起了熱議，眾多水泥生產與工程施工企業(yè)紛紛表達了擔憂和迷惑，覺得不可理喻。普遍認為以上“兩個文件”濫用行政權力，在合法合規(guī)性等方面存在嚴重問題，明顯違反國家相關法律法規(guī)有關規(guī)定，屬違法及超越職權行政，嚴重損害了消費者和生產企業(yè)合法權益。為明辨是非，很有必要對上述問題進行深入討論。筆者廣泛征求了業(yè)內人士和法律專家意見，談幾點看法及理由，拋磚引玉，期望有關地方(部門)依法行政，糾正其錯誤做法,避免折騰，正確引導水泥工業(yè)乃至經濟社會健康有序協(xié)調發(fā)展。

“青海兩文件”存在的法律問題及其系列不利后果

1、“青海兩文件”所依據的文件效力范圍及援引解讀

1）制訂“青海兩文件”的依據是國務院《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發(fā)[2013]41號）、國務院辦公廳《關于促進建材工業(yè)穩(wěn)增長調結構增效益的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕34號）?！皣l(fā)[2013]41號文”指出：“加快制修訂水泥、混凝土產品標準和相關設計規(guī)范，推廣使用高標號水泥和高性能混凝土，盡快取消32.5復合水泥產品標準，逐步降低32.5復合水泥使用比重…”；“國辦發(fā)〔2016〕34號文”指出：“依法查處生產、銷售不符合國家強制性標準水泥產品和無生產許可證生產、銷售水泥產品的違法行為。產品質量達不到國家強制性標準的，依法查處并責令停產整改，6個月內未整改或整改仍不達標的，依法關停退出”，“停止生產32.5等級復合硅酸鹽水泥，…加快發(fā)展專用水泥、…”

2）國發(fā)[2013]41號、國辦發(fā)〔2016〕34號系國家有權機關制定的規(guī)范性文件，但“青海兩文件”與所援引兩份文件的效力等級與適用范圍均有較大出入。

從文義解釋而言，國發(fā)[2013]41號文提出的是“盡快取消32.5復合水泥產品標準”，該文系國務院發(fā)布的規(guī)范性文件，其效力等級高于其后發(fā)布的國辦文件，具備全國普適性效力。隨后，在國辦〔2016〕34號文件中再一次明確“…停止生產32.5等級復合硅酸鹽水泥”。眾所周知，國務院辦公廳是國務院一個辦公機構，因此，國務院辦公廳忠實承接了國務院文件的原意，做出了停止生產32.5等級復合硅酸鹽水泥的通知。這份文件嚴格限定在國務院所頒布文件的范圍內，這也是下位機關不得超出上位機關制定的文件的法定要求使然。

2、“青海兩文件”越權違法

“青海兩文件”規(guī)定：“自2020年1月31日起，青海省內嚴禁生產、銷售、運輸、使用32.5強度水泥”。青海省兩文件與國辦發(fā)〔2016〕34號文和國發(fā)[2013]41號文相比較，涉嫌種類越權和幅度越權。從種類越權來看，首先，其規(guī)定“嚴禁”強度高于“停止”；其次，生產、銷售、運輸的禁止范圍超越了國務院兩文件。從幅度越權而言，其嚴禁全部32.5強度水泥，禁止幅度嚴重超越了國務院兩份文件的規(guī)定?！扒嗪晌募辈捎谩耙坏肚小狈绞浇股a使用所有32.5等級水泥。眾所周知，32.5強度等級水泥覆蓋很多品種，除32.5復合水泥外，還包括32.5強度等級的粉煤灰硅酸鹽水泥、火山灰質硅酸鹽水泥、礦渣硅酸鹽水泥、砌筑水泥、低熱硅酸鹽水泥、鋼渣硅酸鹽水泥、石灰石硅酸鹽水泥等近20個水泥品種。顯然，“青海兩文件”將全部32.5強度等級水泥品種錯誤地等同為32.5復合水泥，是一種行政越權的違法行文，其法律效力應歸屬于違法而應當被撤銷。

3、“青海兩文件”合法合規(guī)性甄別及討論

3.1“青海兩文件”涉嫌違反《行政許可法》和《立法法》

《行政許可法》第十六條“…法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件?！?/p>

2）《立法法》第九十六條“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第九十七條規(guī)定的權限予以改變或者撤銷（一）超越權限的；（二）下位法違反上位法規(guī)定的；（三）規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（四）規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；（五）違背法定程序的”。

3）“青海兩文件”依據是國發(fā)41號文和國辦發(fā)34號文，但“兩個國(辦)發(fā)文件”有關規(guī)定非常具體、明確，根本未予規(guī)定不準生產使用除32.5復合水泥外的其它32.5強度水泥品種。這種幅度越權不同于行政處罰中的自由裁量權選擇最高處罰規(guī)定，其終究是在法律規(guī)定范圍內的不同選擇項?！扒嗪晌募钡耐卣估碛杉词乖从凇敖Y合我省實際”，但也不能超出上位文件規(guī)定范圍，否則，屬越權行使公權力。

依照舉重以明輕，《立法法》和《行政許可法》是對法律、行政法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定，“青海兩文件”應當遵守上述有關法律的規(guī)定。

3.2“青海兩文件”涉嫌違反《標準化法》和《產品質量法》

1）《標準化法》第二條第二款、第三款“標準包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準。國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業(yè)標準、地方標準是推薦性標準。強制性標準必須執(zhí)行；國家鼓勵采用推薦性標準?！钡诙l第二款“禁止利用標準實施妨礙商品、服務自由流通等排除、限制市場競爭的行為?！钡谌艞l第三款“違反本法第二十二條第二款規(guī)定，利用標準實施排除、限制市場競爭行為的，依照《中華人民共和國反壟斷法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。

2）“青海兩文件”有關“全面取消和禁止使用32.5等級水泥”等規(guī)定，涉及到國家系列產品標準和工程應用驗收規(guī)范的修訂?！稑藴驶ā返诙碌谑畻l：“對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準?！瓏鴦赵河嘘P行政主管部門依據職責負責強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見和技術審查。國務院標準化行政主管部門負責強制性國家標準的立項、編號和對外通報。國務院標準化行政主管部門應當對擬制定的強制性國家標準是否符合前款規(guī)定進行立項審查，對符合前款規(guī)定的予以立項?！瓘娭菩試覙藴视蓢鴦赵号鷾拾l(fā)布或者授權批準發(fā)布?！?/p>

上述要求對國家強制性標準的制定修訂和審查發(fā)布的職能和程序進行了嚴格的規(guī)定，顯然，作為省級政府的組成部門，無權對國家強制性標準進行修改，更無權禁止在本地區(qū)實施。

3）《產品質量法》第十一條“任何單位和個人不得排斥非本地區(qū)或者非本系統(tǒng)企業(yè)生產的質量合格產品進入本地區(qū)、本系統(tǒng)”。

符合國家強制性標準GB175《通用硅酸鹽水泥》中的礦渣、火山灰質、粉煤灰硅酸鹽水泥與GB13590《鋼渣硅酸鹽水泥》等32.5水泥，符合國家推薦性標準GB/T3183《砌筑水泥》、GB/T200《中熱硅酸鹽水泥、低熱硅酸鹽水泥》中的32.5水泥，符合行業(yè)標準JC/T1082《低熱鋼渣硅酸鹽水泥》、JC/T600《石灰石硅酸鹽水泥》中的32.5水泥，等等。若以上32.5強度水泥的生產企業(yè)具備水泥生產許可證等合法資質，國家規(guī)定允許其生產，只要達到相應法規(guī)標準要求就是合規(guī)合法商品，且有關職能部門有責任與義務保護相關企業(yè)的權益。

“青海兩文件”卻通過“全面取消，禁止生產32.5強度水泥”的規(guī)定，排除這些符合強制性、推薦性國家標準的產品在該地區(qū)、該系統(tǒng)之外，限制市場競爭，明顯違反了《標準化法》與《產品質量法》。

3.3“青海兩文件”涉嫌違反《反不正當競爭法》與《反壟斷法》

1）《反壟斷法》第八條“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭?！薄暗谌龡l行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，實施下列行為，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通：…（四）設置關卡或者采取其他手段，阻礙外地商品進入或者本地商品運出；（五）妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為。”“第三十七條行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規(guī)定?！?nbsp; 

2）《反不正當競爭法》第五條第二款“國家機關及其工作人員不得支持、包庇不正當競爭行為。”

3）“青海兩文件”涉嫌濫用行政權力，擅自擴大職權范圍，違規(guī)制訂地方文件，將有關合法合規(guī)生產符合國家(行業(yè))標準的32.5強度水泥的企業(yè)排除、限制競爭,妨礙了合法合規(guī)商品在該地區(qū)之間的自由流通，人為設置貿易壁壘和不公平競爭條件。所以，“青海兩文件”涉嫌違反《反不正當競爭法》與《反壟斷法》。

基于上述分析，結合當前國務院提出的公平競爭審查的要求，該兩份文件已經違背了公平競爭的基本精神，應予撤銷。

3.4“青海兩文件”與其所依據的文件精神有重大抵觸

“青海兩文件”規(guī)定“盡快在施工現場更換使用強度更高的水泥”與“督促引導各水泥生產企業(yè)擴大高強度等級水泥生產”。眾所周知，32.5水泥與同品種42.5及以上水泥比較，在能源消耗、綜合利用固體廢物，污染物及碳排放等方面有較大優(yōu)勢。國務院兩個文件對以上有關方面提岀了目標和規(guī)定、要求，“青海兩文件”的有關規(guī)定與國(辦)發(fā)文件要求相抵觸。

3.5“青海兩文件”涉嫌程序違法

1）隨著中國特色社會主義市場經濟體系的不斷完善，我國對市場主體實行統(tǒng)一的市場準入制度，已制定“市場準入負面清單”，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。未經國務院授權，各地區(qū)、各部門不得自行發(fā)布市場準入性質的負面清單，不得違規(guī)另設市場準入行政審批。因特殊原因需采取臨時性準入管理措施的，須經國務院同意。對清單之外的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入，要求嚴格落實“全國一張清單”管理模式，并持續(xù)推動放寬市場準入門檻。

2）中央反復強調：“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，…堅決糾正不作為、亂作為，堅決懲處失職、瀆職”。法治政府是職權法定的政府,行政機關權力的取得和存在必須有法律依據，必須在法律規(guī)定的實體及程序范圍內行使職權，不能濫用或超越職權。法律賦予行政機關何種職權，通過“權力清單”予以明確。各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。通過公開，更好接受社會監(jiān)督。要求“制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件，應當按照國務院的規(guī)定進行公平競爭審查。制定涉及市場主體權利義務的行政規(guī)范性文件，應當按照國務院的規(guī)定進行合法性審核?！?/p>

3）全國一體化在線政務服務平臺“青海政務服務網”公布的青海省級“權力清單”、“行政許可”、“其他行政權力”、“行政檢查”、“行政強制”、“行政處罰”中，沒有公布青海省住建廳等部門可以履行“青海兩文件”中的執(zhí)法權力及依據。實施程序也不符合《政府信息公開條例》、《行政處罰法》、《關于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5號）等國家有關法規(guī)規(guī)定，涉嫌程序違法。

3.6“青海兩文件”與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》相抵觸

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務院令2019[722號]）“第五條國家加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現代市場體系，依法促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭”?！暗谑粭l市場主體依法享有經營自主權。對依法應當由市場主體自主決策的各類事項，任何單位和個人不得干預”?！暗谑鶙l國家加大中小投資者權益保護力度，完善中小投資者權益保護機制，保障中小投資者的知情權、參與權，提升中小投資者維護合法權益的便利度”?！暗谒氖藯l政府及其有關部門應當按照構建親清新型政商關系的要求，建立暢通有效的政企溝通機制，采取多種方式及時聽取市場主體的反映和訴求，了解市場主體生產經營中遇到的困難和問題，并依法幫助其解決。建立政企溝通機制，應當充分尊重市場主體意愿，增強針對性和有效性，不得干擾市場主體正常生產經營活動，不得增加市場主體負擔”。

“青海兩文件”與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》“促進各類生產要素自由流動，保障各類市場主體公平參與市場競爭，保障中小企業(yè)的參與權，充分尊重市場主體意愿”等要求相抵觸，違法違規(guī)干預市場主體正常經營活動，限制競爭。

3.7有關企業(yè)可采用行政訴訟等合法手段維護自身權益

1）依據《行政許可法》“第七十六條行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損害的，應當依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償”。

2）《反壟斷法》“第五十一條行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議?！?nbsp;

3)《標準化法》第四十三條規(guī)定“標準化工作的監(jiān)督、管理人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

4）《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第六十三條規(guī)定“市場主體認為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸，或者認為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國務院書面提出審查建議，由有關機關按照規(guī)定程序處理。”

5）除32.5復合水泥外的其它32.5強度水泥，當地水泥生產與工程用戶在生產、銷售、運輸與使用過程中，若符合有關標準規(guī)定，卻被行政執(zhí)法權部門或法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織等錯誤查處時，可以理直氣壯地拿起法律武器，依據國家有關法律申請行政復議或者提起行政訴訟，追究有關部門及責任人濫用公權的亂作為及其責任，維護企業(yè)自身合法權益。

“全面取消32.5強度水泥”違背科學與市場規(guī)律

1、32.5水泥特點及其生產應用現狀

1.1水泥、混凝土產量及各等級比例

2019年，全國水泥總產量23.3億噸，其中32.5水泥約11.5億噸，占總產量約50％左右，2010年，32.5水泥約占65％。國內外C15～C35強度等級混凝土約占90％左右。清華大學閻培渝教授撰文[1]介紹了“2011年德國各等級水泥比例為：32.5水泥占36.9%；42.5水泥占50.0%；52.5水泥占13.1%”。該文[1]還引用《歐洲預拌混凝土行業(yè)現狀概述》[2]所述：大多數歐洲國家的預拌混凝土產品的強度等級大多在C15～C35之間，C35以上強度等級的預拌混凝土占比只略微超過10%。國家建材情報所原所長喬齡山撰文[3]“德國2000年各種標號52.5、42.5、32.5水泥的比例分別為6.6%、33.3%、60.1%”。本文定稿前幾天，據高長明提供的德國VDZ介紹“2019年德國52.5、42.5、32.5水泥的比例分別為13%、64%、23%”。

1.2普通等級混凝土中膠凝材料用量及其熟料組分占比

閻培渝在《對中國水泥產品結構調整的一點看法》[4]中指岀：“有關高管對國際水泥標準與水泥使用及混凝土行業(yè)了解非常有限?，F在混凝土對工作性能要求很高,要求漿體含量高，用水量較低，實際上混凝土中的總膠凝材料用量大多在380kg/m3以上，在配制普通強度等級的混凝土時,使用32.5或42.5強度等級的水泥是最佳選擇。目前國內使用量最大的C30混凝土其膠凝材料中熟料系數（熟料與混合材比例）在0.5以下，不同強度的水泥很容易通過調整砼配比來制備不同標號的砼”。“目前生產量最大的C30混凝土，其水泥熟料用量僅為150kg/m3左右”。列舉了工程案例[4]“如北京國貿三期A塔樓的大體積混凝土底板，采用C45R60混凝土，使用P·O42.5水泥230kg/m3，I 級粉煤灰190kg/m3；深圳最高建筑“平安金融中心”的大體積混凝土底板，采用C40R60混凝土，使用P·O42.5水泥220kg/m3，II級粉煤灰180kg/m3。北京“中國尊”大樓的大體積混凝土底板，采用C50R90混凝土，使用P·O42.5水泥230kg/m3，II級粉煤灰230kg/m3。這些C40強度等級以上的混凝土，其水泥熟料的用量也僅有180kg/m3左右?！?/p>

1.332.5水泥占比相對較高的原因[5,6,7]

1）目前國內使用量最大的為C30混凝土，為滿足混凝土工作性能，需摻入充足的摻和料,配制混凝土的膠凝材料其摻和料組分分兩步摻加，即水泥生產和配制砼時分別摻加。使用42.5水泥配制每立方C30砼摻加約120～180kg礦粉、粉煤灰、石灰石粉等摻合料。由于現場拌制混凝土其計量、儲存等條件不具備，加上摻合料資源、生產、專用車輛、儲存等條件限制，現場配制混凝土時就很難實施摻加摻合料,適合選用混合材摻量較高的水泥。因此，只能從水泥廠購買強度等級較低的32.5等級水泥，這也是造成國內32.5水泥占比較高的主要原因之一。從長期看，32.5水泥占比呈緩慢下降趨勢，但絕對量仍很龐大。

2）近年來，清華大學廉慧珍教授[8,9,10,11]極力主張并推動摻合料由水泥廠摻加，更有利于工程質量，攪拌站摻加摻和料存在很多弊端。水泥是很特殊的半成品，從目前質檢機構匯總情況反饋分析，使用高強度等級水泥（尤其早強過高）引發(fā)的混凝土開裂、鼓包等質量糾紛遠遠多于低強度等級水泥。

2、“全面取消32.5強度水泥”含義及其認識誤區(qū)

2.1有關說法及存在的突出問題[5,6,12]

1）大企業(yè)認為“全面取消32.5水泥”有利于化解產能過剩、淘汰粉磨站和調控市場，因而極力推動，也引起了業(yè)內外的關注和重視，博取了眾多人士的眼球。但這一說詞本身就存在嚴重問題或很大認識誤區(qū)，且嚴重脫離實際情況。

2）業(yè)內專業(yè)人士稍加分析即明了，實際上該建議最激進的做法或最大可能性僅能將部分32.5水泥品種從通用水泥標準中劃入砌筑水泥標準中，決不可能真正取消所有32.5強度水泥。任何產品都具有從大到小或從高到低的規(guī)格、等級及屬性，就通用水泥而言，32.5等級作為其中之一的級別或規(guī)格是不可或缺的。倘若沒有32.5強度等級，將嚴重影響通用水泥標準的完整性，會打亂和破壞已經建立的產品系列與設計、應用驗收規(guī)范。如果某產品標準所定級別及品種等不齊全、不完整，會造成標準實施困難，可操作性差，脫離實際情況，且難以指導生產應用。32.5等級水泥生產使用量大，恰恰證明現行標準包含此級別符合并適應生產應用實際需要。牛奶摻三聚氰胺岀了問題，能取消牛奶嗎？實質原因是執(zhí)行監(jiān)管、機制體制、信用和責任缺失等問題。

所以說,所謂“全面取消32.5水泥”存在很大誤區(qū)，其表述及概念均有錯誤。是將部分32.5水泥“劃入另一標準”,完全不是所謂“全面取消”。

2.2歐美水泥標準簡況及其啟示[13,14]

1）美國通用水泥標準由ASTMC150《波特蘭水泥》、ASTMC595《混合水泥》和ASTMC1157《水泥標準性能規(guī)范》組成，由供需雙方方選擇執(zhí)行。ASTMC150僅僅針對混合材摻量<5％的通用硅酸鹽水泥（相當于我國標準的P.Ⅰ、P.Ⅱ型硅酸鹽水泥）單列成一個標準。ASTMC1157、ASTMC595則針對摻加混合材并可直接用于配制混凝土的所有通用水泥品種。ASTMC1157-11將通用硅酸鹽水泥分為6個品種，包含了C150和C595的所有水泥品種。ASTMC595-2018規(guī)定了摻加混合材的二元、三元組分硅酸鹽水泥的要求，其中混合材最高摻量可達95%。美國三大水泥標準均不以強度高低作為依據來劃分水泥等級,系根據水泥某些性能的主要特征與混合材摻量、種類等劃分品種。對水泥組分、化學指標、礦物組成和細度沒有任何要求及限制，僅規(guī)定了水泥的性能要求，只有普通型、低熱型等規(guī)定了28天強度指標，普通型僅為28MPa，對很多水泥品種只規(guī)定1天或3天、7天強度，沒有規(guī)定28天強度要求。美國通用水泥標準這樣寬松而實事求是的要求，為大摻量應用混合材、改善混凝土后期性能及耐久性提供了很大的余地，為供需雙方提供了較大的自由度。

2）歐洲EN197-1將通用水泥分為6大類，其中包括波特蘭混合水泥(CEMⅡ)及復合水泥(CEMⅥ)。該標準于2017年1月修訂的主要內容是：新增低熟料用量的二個水泥品種[15]。

3）市場需求是引導制定標準的主要依據之一，從目前各國標準現狀來看，歐美標準和我國標準從材料組成、物理性能和化學指標等項目都比較接近。多組分與減少熟料用量是水泥及混凝土綠色可持續(xù)發(fā)展的必然趨勢?！扒嗪晌募迸c國際水泥及混凝土綠色發(fā)展方向背道而馳。

2.3部分權威專家、學者觀點

1)廉慧珍教授、閻培渝教授等權威專家認為[4,16]：現代混凝土普遍使用高效減水劑，使得混凝土水膠比可以降低到0.5以下，這就是低強度水泥能做高強度混凝土的原因?；旌喜挠伤鄰S摻加，更有利于工程質量；摻合料及外加劑已成為配制混凝土必不可缺的重要組分和功能性材料。

2)廉慧珍等認為[16.17]：從西方到東方，越來越多的人認識到混凝土的強度并不是第一重要的性質，而因為檢測方法的不同，混凝土強度和水泥強度沒有直接而簡單的必然相關性。用強度的高低作為水泥質量高低的目標或標準是錯誤的，任何強度等級的水泥都應當是高質量的。當前水泥質量問題是多方面的，很多問題恰恰是盲目追求強度的結果，目前因水泥早強高強而引起的砼開裂等問題已非常普遍。大量實例表明，直接用52.5水泥配制的高強混凝土反而容易開裂而影響耐久性，也難以做出施工性能優(yōu)異的C30混凝土。現代混凝土技術發(fā)展與大量而普遍的工程均表明：低強度等級水泥也可配制高強度等級混凝土，提高混凝土的長期性能的根本手段是：最大限度地降低水泥用量和水膠比；使用有機外加劑和礦物摻和料。以提高混凝土的遠齡期強度，使其結構密實、孔隙率低，改善水泥水化產物的組成。

3）閻培渝指岀[4]：“混凝土生產商看重的是所使用的水泥性能符合國家標準并穩(wěn)定。混凝土生產時還要加入礦物摻合料,且所使用的礦物摻合料也很混亂。我們應該增加混合水泥的生產，降低普通硅酸鹽水泥的產量。對于水泥廠來說，應該爭取將所有膠凝材料都在水泥廠生產，使混凝土生產商不再在混凝土攪拌站摻加礦物摻合料。又可提高膠凝材料的均質性，增加水泥產量?！?/p>

4)高長明在《水泥》撰文指出[18]：“說世界各國都早就淘汰了32.5水泥，這不是主觀想象太豐富，就是對水泥工業(yè)實在太缺乏起碼常識了。我就奇怪為什么諸君就不去查閱一下資料，而一味地聽信‘一言九鼎’的空穴來風？請大家查下資料，對這個問題就會有一歷史的全面的了解。何必人云亦云，以訛傳訛”。

5)著名水泥專家張大康指岀[19,20]：“半個世紀以來我們幾乎將水泥質量與水泥強度等同,水泥產品發(fā)生了一系列不利于砼工程耐久性的變化趨勢，包括熟料的C3S提高，水泥的強度特別是早期強度提高，水泥細度過細，水泥堿含量提高，出廠水泥溫度提高?！逼浯?，配制混凝土時，過多地強調水泥熟料用量也是導致混凝土開裂的重要因素。再次，通過提高混凝土強度來提高耐久性。事實上，混凝土強度特別是早期強度提高，會明顯增加混凝土開裂風險，而開裂會明顯導致混凝土耐久性劣化。

6)已故吳中偉院士生前提岀我國水泥工業(yè)發(fā)展目標之一，用50%的混合材替代熟料，既能滿足工程建設對水泥的需求，又能降低CO2的排放。

7)簡要回顧我國水泥標準歷次修訂[13.21.22.23.24]。1979年強度檢驗“硬煉”改“軟煉”方法，強度要求約提高一個等級，即“硬煉”525水泥大致相當于“軟煉”法的425水泥；1999年由“軟煉”改ISO標準方法，又大致約提高一個等級，即“軟煉”法425水泥大致相當于ISO法的32.5水泥。有企業(yè)總結說：七十年代“硬煉”法標準的525水泥大致相當于現在ISO法的32.5水泥。王立新認為[25]：取消或將32.5級水泥定性為落后產品，是一個偽命題，這個命題中有一個假設前提條件，取消論者憑自已的想象將消費者對水泥質量的判斷當成傻瓜或無知者來看待。

3、“全面取消32.5強度水泥”將對工程應用尤其是農村造成巨大影響

3.1引發(fā)種種嚴重亂象[5,26]

2019年，我國32.5強度水泥總產銷量達11.5億噸左右，對于不能采用預拌混凝土如農村、城鎮(zhèn)建房等普通結構工程今后該選用什么水泥？只用42.5水泥合適嗎？廣闊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村用什么產品替代？假冒偽劣現象是否會加??？生產什么品種去占領“非預拌混凝土用水泥”的龐大市場？用42.5一個級別能替代其中多少份額？工程開裂現象等質量問題及糾紛是否會加??？是否會加劇不利于大型企業(yè)的無序競爭？是否會導致產品品種級別更不齊全，更不切合實際，會造成更大漏洞？

3.2“散改包”現象加劇且砼攪拌站磨制摻合料及水泥量將會增加[5]

若取消32.5水泥，勢必將原來由水泥廠添加混合材這一工序推給用戶端，“散改包”及利益鏈將更猖獗。砼攪拌站磨制摻合料及水泥將會增加,加工混合材粉產業(yè)將會快速興起。由于資源分散、數量及利潤相對較少等因素，尤其是大企業(yè)工藝條件限制，如儲庫大、數量少，小型企業(yè)加工混合材往往更具有優(yōu)勢。將導致以下問題發(fā)生：一是今后部分砼攪拌站很可能添置磨機自行加工摻合料，更可能購買熟料制備水泥。二是甚至還會催生原已關閉的小粉磨線死灰復燃加工摻合料，行情好時還會生產水泥。三是未來鄉(xiāng)村配制混凝土時，每買一袋42.5水泥就得搭配一袋摻合料，催生出“水泥伴侶”（42.5水泥+摻合料）新行當。屆時，反而加劇粉磨能力過剩，引發(fā)更多亂象。業(yè)內不希望看到的這種局面會大概率發(fā)生。

3.3M32.5等品種等同替代32.5通用水泥將引發(fā)大量糾紛與法律風險[27]

眾所周知，M32.5對熟料用量、混合材品種和摻量均不做限制，比PC32.5(R)通用水泥更加放寬混合材品種和摻量要求，其性能指標比PC32.5R要低很多。GB/T3183-2017只能應用于“砌筑、抹面砂漿、墊基層混凝土”，即不能用于結構混凝土。如果生產者打小算盤，將不能用于結構混凝土的質量風險轉嫁用戶承擔。稍加分析，該替代方案存在很大的法律風險，沒有哪個客戶無知到將質量責任往自己身上攬。因此，M32.5不能等同替代通用32.5水泥。

3.4加強監(jiān)管和行業(yè)自律[5,6]

1)行業(yè)一些亂象實質問題是強化監(jiān)管與自律，隨著法制與監(jiān)管體系的建立健全，要相信市場本身的調整、修復功能與配置資源的決定性作用，市場最終會去選擇好的、性價比高的42.5及以上水泥產品,市場與用戶非常精明，會重點考慮強度、質量及產品適應性等驗收。刀會殺人就不用刀?藥有副作用就不吃藥?既使有其它動機，也大可不必因有不良企業(yè)濫摻混合材，而采用“全面取消32.5強度水泥”之類粗暴、極端的監(jiān)管市場主體辦法。也定將得不償失，大大增加社會運行成本。

2)若違背科學與市場規(guī)律強制取消32.5強度水泥，不顧國情強行推廣42.5及以上水泥，從理論分析及長遠推測，只是推動相應的混合材微粉轉移到攪拌站添加，將水泥廠一部分效益讓給攪拌站或混合材微粉加工廠而己。施工方及攪拌站摻加摻和料相對來講更難監(jiān)管，如預拌砼行業(yè)中普遍存在著“陰陽配合比”等作假現象。是否值得業(yè)內反思？要尊重科學，敬畏市場，試圖去顛覆常識，違背市場規(guī)律或許會付岀慘重代價。

水泥及混凝土工業(yè)發(fā)展趨勢

1、用混合材替代部分熟料是水泥工業(yè)高質量發(fā)展的必然選擇[29]

水泥工業(yè)資源消耗量和污染物排放總量巨大,面臨嚴竣的節(jié)能減排壓力。水泥工業(yè)CO2、顆粒物排放分別占國內排放總量的9％、12%，也是NOx、SO2、Hg三大污染主要排放源，分別占國內排放總量的20%、15％、18％。因此,減少熟料消耗是行業(yè)最為直接的節(jié)能減排、綠色低碳措施。

國際能源機構（IEA）和水泥工業(yè)可持續(xù)發(fā)展促進委員會（CSI）等擬定的《2050世界水泥工業(yè)發(fā)展技術路線圖》[30]中，提出了水泥發(fā)展最重要的方向是由生產普通波特蘭水泥（OPC）轉向生產混合（復合）水泥，其重點是研究采用具有水硬性或膠凝性潛質的各種工業(yè)廢渣，用混合材替代部分熟料。

2、細化品種、多組分、高摻量混合材、差異化是通用水泥發(fā)展方向[7,28]

近年來，混凝土開裂及耐久性問題非常普遍，造成了巨大的經濟損失，導致工程質量問題及糾紛越來越多、越來越嚴重。為提高混混凝土工程質量及耐久性，適應用戶對產品差異化的要求，研究開發(fā)低熟料用量的系列混合硅酸鹽水泥及專用水泥，完善相關技術標準體系，以滿足中低等級商品砼及現場攪拌混凝土、各類砂漿和農村城鎮(zhèn)工程建設需求。

量大面廣的32.5水泥市場需求是客觀存在的，今后將生產什么32.5水泥品種既能滿足市場需求，又能確保合法合規(guī)生產和符合混凝土發(fā)展方向？系當前水泥及混凝土工業(yè)必須應對的重大而緊迫的問題。32.5（含R）復合水泥取消后，市場主體既要確保水泥質量又要滿足市場需求；既要用法律手段維護自身合法權益，又要規(guī)避常規(guī)替代方案的法律風險。急需研究開發(fā)相應生產技術方案及配套標準，積極采用先進與嚴于國家標準要求的團體標準，作為GB175與GB/T3183現行標準體系的重要補充，合法合規(guī)生產32.5級水泥，提高經濟社會效益。

3、水泥工業(yè)去產能關鍵是去削減熟料產能[5,31]

水泥產能實質是熟料產能，假如水泥廠提高等級比例岀廠而少摻加混合材，其相應數量混合材會轉移到商砼站等使用過程中摻加或使用的高標號水泥數量會相對減少，熟料消耗量實質沒有變化。提高42.5及以上出廠水泥比例是一漸進的過程，水泥工業(yè)去產能關鍵是去削減熟料產能，減少窯線開機時間，而決不是去混合材化；相反，水泥工業(yè)發(fā)展方向是更多地利用混合材，這也是實現水泥工業(yè)低碳綠色發(fā)展的根本途徑。市場化、法制化手段是水泥行業(yè)去產能的主要措施，錯峰生產、強化自律行為等是有效措施之一。

結語

1、“青海兩文件”法律依據嚴重不足，超越職權行政，程序違法，違反了《行政許可法》等多部現行法律法規(guī)，屬無效通知。建議盡快停止執(zhí)行“青海兩文件”。

2、應當科學、客觀地對待一個產量超過十億噸的產品，防止“一刀切”引發(fā)的混亂局面，濫用行政權力干預市場行為必將付岀巨大代價。為滿足市場需求，研究開發(fā)有關相應產品品種及生產應用技術，完善相關技術標準體系；展現更高智慧，理性和負責任地研究處理有關問題，精準施策，須引起高度重視，以促進水泥工業(yè)健康有序發(fā)展。

（高長明老先生審改了全文，表示完全同意并支持；本文第一部分經多位法律專業(yè)人士修改完善，并補充了不少內容；特此致謝！）

參考文獻

[1]閻培渝.對中國水泥產品結構調整的一點看法[J].水泥,2015(07)

[2]https://yjy.ccement.com/newsdetail.aspx?id=7733893080127#Top

[3]喬齡山.硅酸鹽水泥的性能及其應用[J]水泥.水泥,2006(01)

[4]閻培渝.通用水泥中的混合材超摻問題的一點看法[J].水泥工程,2014（01）

[5]丁美榮.調整水泥級別對市場與相關產業(yè)鏈的影響分析[J].中國水泥,2016(08)

[6]丁美榮,黃忠衛(wèi).論當前通用水泥標準修訂等若干問題[J].中國水泥,2014(03)

[7]丁美榮.《關于通用水泥產品結構調整與發(fā)展方向的思考》[J]（《中國水泥》,2014(08）

[8]廉慧珍.傳統(tǒng)思維和從眾思維對混凝土技術進步的影響[J].商品混凝土，2004（04）

[9]廉慧珍.韓素芳.現代混凝土需要什么樣的水泥[J].水泥,2006（09）

[10]廉慧珍.水泥產能過剩絕對不是32.5復合水泥造成的[J].水泥標準化技術通訊,2015(2)

[11]廉慧珍.水泥產業(yè)鏈延伸的困惑與對策[EB/OL].中國水泥網,2014(09)

[12]丁美榮,黃忠衛(wèi).“適應新常態(tài) 水泥談發(fā)展”之七--混凝土及水泥質量、結構、升級誤區(qū)與剖析[J].中國建材報第一版,2014(12.22)

[13]丁美榮.歐美中水泥標準簡要對比與有關認識誤區(qū)的分析討論[J].中國水泥,2016(06)

[14]丁美榮.王立新.黃忠衛(wèi).談水泥質量糾紛處理與歐美標準發(fā)展動向及驗收規(guī)則[J].水泥,2019(01)

[15]喬齡山.歐盟水泥標準EN197-1將增添兩個新的低熟料含量水泥品種[J]水泥.水泥,2017(01)

[16]廉慧珍.我們是否誤入了歧途—混凝土開裂觀察與思考[J].水泥標準化技術通訊,2014(01)

[17]廉慧珍.關于某政協(xié)提案要求取消32.5級水泥等問題的討論[[EB/OL]].高性能混凝土推廣應用技術指導組,2016（03）

[18]高長明.關于盡快取消全部32.5水泥之我見[J].水泥,2015(08)

[19]張大康.對半個世紀水泥質量發(fā)展道路的反思(Ⅰ)——我們是否正在漸行漸遠[J].水泥,2015(08)

[20]張大康.基于混凝土耐久性要求重構水泥標準[J].混凝土世界,2018(12)

[21]顏碧蘭,江麗珍,肖忠明,劉晨.《通用硅酸鹽水泥》標準修訂情況綜述[J].中國水泥,2006(09)

[22]顏碧蘭.《通用硅酸鹽水泥》標準修訂情況綜述[p].首屆中國水泥企業(yè)總工程師論壇暨水泥總工聯(lián)誼會成立大會文集[P],2008(05)

[23]顏碧蘭,江麗珍，肖忠明，劉晨.《通用硅酸鹽水泥》標準修訂焦點解釋[J].水泥,2006(01)

[24]王文義,張大同.我國水泥標準同國際接軌的研究過程”[J].中國標準化,2001（06）

[25]王立新.水泥行業(yè)“去產能”的思考[J].中國水泥,2016(06)

[26]丁美榮.關于我國通用水泥開發(fā)方向與推廣高性能混凝土的思考[J]混凝土世界2014(10)

[27]冷發(fā)光,黃忠衛(wèi).復合32.5(R)水泥若干替代方案法律風險評估[J].中國水泥,2019(09)

[28]丁美榮.關于提高水泥適應性與調整水泥混凝土產品結構的思考[J].混凝土,2015(05)

[29]丁美榮,王立新.《水泥廢渣摻量計算方法研究與探討》[J].水泥,2018(09)

[30]高長明.2050年世界水泥工業(yè)發(fā)展技術路線圖[J].水泥技術,2010(01)

[31]丁美榮.關于當前水泥產業(yè)政策的若干思考與建議[J].中國水泥,2014(9)

作者：

黃忠衛(wèi)（湖南省建筑材料質量監(jiān)督檢驗授權站站長）

宋笑（湖南省建材標準化技術委員會秘書長）

趙忠興（海南華盛集團混凝土板塊技術總監(jiān)）

蔡炳煌（湖南湖大匯砼高性能混凝土技術中心主任）