碳交易制度建設(shè)的英國范本

  應(yīng)國家主席習(xí)近平邀請，法國總統(tǒng)弗朗索瓦·奧朗德于11月2日至3日對中國進(jìn)行國事訪問。兩國領(lǐng)導(dǎo)人將為12月在巴黎舉行的聯(lián)合國氣候大會取得成功共同發(fā)出呼吁。

  加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化合作已成為國際交往的一項(xiàng)重要內(nèi)容。前不久習(xí)主席訪英期間，雙方發(fā)表的《中英關(guān)于構(gòu)建面向21世紀(jì)全球全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》同樣強(qiáng)調(diào)了應(yīng)對氣候變化合作的重要性和必要性：“中英認(rèn)識到，需要在可持續(xù)發(fā)展框架下通過國際合作解決人類面臨的最大威脅之一——?dú)夂蜃兓??！?

  在應(yīng)對氣候變化的行動選擇上，英國十分青睞碳排放權(quán)交易機(jī)制，不僅在2002年至2006年試行世界首個國家碳排放權(quán)交易體系，之后還充分利用歐盟碳排放權(quán)交易體系促進(jìn)減排。

  超市、銀行等非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的碳排放量占英國碳排放總量的10%，但從未被納入碳減排計(jì)劃。為此，英國政府建立了一個具有法律強(qiáng)制性的、覆蓋全國的總量控制與交易機(jī)制，即碳削減承諾能源效率體系（CRC體系），目標(biāo)是在2020年前實(shí)現(xiàn)大型商業(yè)和公共機(jī)構(gòu)每年減排120萬噸二氧化碳。2010年頒布《碳削減承諾能源效率體系指令》后，CRC體系正式啟動。

  目前，英國CRC體系已結(jié)束第一階段（2010/2011至2013/2014）的運(yùn)行，并進(jìn)入第二階段（2014/2015至2018/2019）。這一體系的運(yùn)行，影響了2000多家英國最大型的組織，包括超市、銀行、連鎖酒店、餐飲機(jī)構(gòu)及政府部門，并實(shí)現(xiàn)了較好的減排成效。僅2013/2014這一個遵約年的碳排放量，就比上一個遵約年減少了近290萬噸。

  在參與對象上，CRC體系只針對直接向大氣排放溫室氣體的部門，而不是化石能源燃料的生產(chǎn)部門，其適用對象是年用電量超過600萬千瓦時的企業(yè)或公共機(jī)構(gòu)。同時，采用“首要成員”制度，將同屬于一個大型組織團(tuán)體的組織（如連鎖企業(yè)）視為一個整體，由團(tuán)體自己指定的組織擔(dān)任“首要成員”，代表整個組織團(tuán)體聯(lián)系管理機(jī)構(gòu)、報(bào)告排放情況、繳清配額。能源使用量也以團(tuán)體總量為依據(jù)，這樣便將散布的分支機(jī)構(gòu)納入體系中，也降低了配額分配、報(bào)告與核查等行政成本。

  為避免體系間的重合，CRC體系排除了參與“歐盟碳排放權(quán)交易體系”和“氣候變化協(xié)議”的那部分排放機(jī)構(gòu)；且CRC體系只覆蓋二氧化碳一種溫室氣體，包括電力使用的間接排放和供暖用天然氣產(chǎn)生的直接排放。

  在運(yùn)行機(jī)制上，CRC體系沒有設(shè)定上限目標(biāo)，而是采用價格機(jī)制，即通過合理設(shè)定配額的出售價格，使參與者為其碳排放買單，進(jìn)而促使參與者通過運(yùn)用節(jié)能技術(shù)等實(shí)現(xiàn)成本最小化，在市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢，甚至實(shí)現(xiàn)配額結(jié)余，出讓賺取收益。

  CRC體系在第一階段采用固定價格（每個配額12英鎊），在每個遵約年開始時出售配額，購買數(shù)量的多少由參與者決定。出售結(jié)束后，參與者可在二級市場上自由進(jìn)行配額交易，政府不會控制價格。第二階段放棄了總量設(shè)置，也不再對配額實(shí)行拍賣，改為兩次固定價格出售，參與者根據(jù)預(yù)測購買，購買后只能用于當(dāng)前及此后的每一個遵約年，而不能抵消前一年度的排放。為了激勵參與者盡力合理預(yù)測其排放，提前購買適當(dāng)?shù)呐漕~，第二次配額出售的價格會高于第一次。

  CRC體系建立了有效的約束機(jī)制，保障這一體系的順利運(yùn)行。

  監(jiān)測、報(bào)告與核查是碳排放權(quán)交易體系的主要工作之一。CRC體系并不直接監(jiān)測排放源，而是先確定納入體系的電、氣供應(yīng)量，計(jì)算出對應(yīng)的碳排放量。因此，參與者要在每個遵約年結(jié)束后向管理部門報(bào)告其年度用量，管理部門據(jù)此計(jì)算其排放。由于體系運(yùn)行的核查成本過高，CRC體系采用自我核查方式，要求參與者將法律規(guī)定的材料及信息放入證據(jù)包中，輔之以抽查審計(jì)。

  CRC體系通過設(shè)立遵約機(jī)制促進(jìn)參與者完成遵約義務(wù)。遵約機(jī)制指的是參與者是否完成了其遵約義務(wù)，以及未完成時面臨的懲罰等規(guī)則。為確保運(yùn)行效果，CRC體系設(shè)置了曝光“黑名單”、限制權(quán)利、民事罰款、刑事處罰等多種處罰措施。民事罰款是最主要的處罰措施，包括對結(jié)果的不遵守，即未在規(guī)定期內(nèi)上繳與其實(shí)際排放相同數(shù)量的排放配額；也包括對規(guī)則的不遵守，即未按規(guī)定程序登記、未及時準(zhǔn)確提交年度報(bào)告、未按法定要求提供信息等。民事罰款采用按日、按量計(jì)罰，處罰力度大，激勵性強(qiáng)。完善的遵約機(jī)制為CRC體系提供了有力保障。數(shù)據(jù)顯示，CRC體系第一階段的4個遵約年的遵約率分別為96%、97%、99%、97%。

  中國同樣在碳排放交易體系的規(guī)則設(shè)計(jì)和試點(diǎn)推廣上做了不少工作。針對我國碳排放交易體系實(shí)踐的不足，英國CRC體系提供了很多借鑒。

  首先，應(yīng)制定專項(xiàng)行政法規(guī)。相比英國從《氣候變化法案》到《碳削減承諾能源效率體系指令》，再到管理部門聯(lián)合發(fā)布的行動指南，我國的碳排放交易以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為依據(jù)，法律效力低，缺乏穩(wěn)定性和執(zhí)行力；規(guī)定過于簡單，無法保證體系的有效性。出于盡早為碳排放交易提供法律依據(jù)的考慮，宜由國務(wù)院頒布專項(xiàng)行政法規(guī)，各地制定地方性法規(guī)予以補(bǔ)充。

  其次，對非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)適用不同的規(guī)則。和以能源密集型企業(yè)為管控目標(biāo)的歐盟碳排放交易體系不同，CRC體系采用了“首要成員”制度、將“供應(yīng)”計(jì)算為排放等制度安排，在對非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的管控上顯示出成本控制上的優(yōu)越性。

  反觀中國，鋼鐵廠等能源密集型企業(yè)與酒店等非能源密集型企業(yè)的碳排放量顯然存在較大差異，但當(dāng)前試行的碳排放權(quán)交易規(guī)則對二者使用同樣的規(guī)則，這既有失公平，又不具有經(jīng)濟(jì)性。因此，我國構(gòu)建碳排放交易體系，應(yīng)當(dāng)對不同類型企業(yè)使用不同規(guī)則，暫不將非能源密集型企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)納入安排，預(yù)留空間對其進(jìn)行專門制度設(shè)計(jì)，可以借鑒CRC體系。

  再次，應(yīng)構(gòu)建有約束力的遵約機(jī)制。為保證成效，CRC體系構(gòu)建了一個約束力極強(qiáng)的遵約機(jī)制，例如對超排行為按量計(jì)罰，每噸二氧化碳罰款40英鎊，是配額價格的3倍多；不遵守規(guī)則的行為也面臨著高額罰款。而我國7個試點(diǎn)省市的懲罰力度都不大，如上海規(guī)定超標(biāo)最高罰款10萬元，天津甚至沒有罰款，這便無法對超標(biāo)排放的參與者帶來壓力。有的地區(qū)還存在對不遵守規(guī)則的行為懲罰不力等問題，這同樣無法形成碳排放交易體系應(yīng)有的約束力，無法發(fā)揮其促進(jìn)減排的作用。