減排需探索碳稅與碳交易最優(yōu)搭配

  近日，國家發(fā)改委網(wǎng)站披露，為加快建立全國碳排放交易市場，國家發(fā)改委研究起草了《全國碳排放權(quán)交易管理條例(草案)》，并將盡快提交國務院審議。

  為應對減排形勢的復雜性和嚴峻性，包括中國在內(nèi)的一些國家正在醞釀同時借助碳交易和碳稅進行減排，但這兩種政策能否在核心設計、機制運行和減排效果等方面兼容并蓄，以及環(huán)境政策工具簡單累加的效果如何等，都有待商榷。減排目標的實現(xiàn)取決于減排主體積極參與，因此應盡量降低對減排行為形成沖擊的不確定性因素，提升減排主體減排意愿。

  合理組合降不確定性 引入碳稅可提升激勵

  減排效果的不確定性取決于污染物排放量與配額價格。相對而言，污染超標排放相比配額價格波動對社會危害更大，碳交易的排放總量限制和政治上的可行性使其贏得眾多支持。針對配額價格不確定性，碳稅和碳交易的組合模式可對配額予以管控，通過設置價格漲跌區(qū)間，控制價格波動幅度，削減對減排成本和經(jīng)濟活動的消極影響。

  但是，長時間的“價格管制”與實現(xiàn)減排目標相左，因為最高限價意味著配額的增加，最低限價則暗指減少了流通中的配額數(shù)量，這樣就使排放總量水平處于不確定狀態(tài)。對此，政策制定者在執(zhí)行最高限價的時候，可允許其他抵消項目來彌補增加的排放量以消除或減少這種不確定狀態(tài)。

  理論上講，碳交易制度架構(gòu)中的拍賣具有激勵污染者為污染行為付出代價的減排驅(qū)動機制，但現(xiàn)實操作中，包括中國在內(nèi)的很多國家和地區(qū)出于保全制度先行推行的需要，削弱甚至放棄了拍賣激勵。相比拍賣，免費分配條件下的減排主體獲得了具有市場價值的配額，即憑空獲得經(jīng)濟收益，這就背離了“污染者付費” 原則。

  從實用主義和彌補配額拍賣缺憾的角度來分析，引入碳稅會導致碳交易下的減排主體支付一部分超邊際排放的經(jīng)濟代價，但可提供減排技術(shù)革新的激勵，保證減排政策符合“污染者付費”的原則，減排主體也可免費獲得配額的價值予以部分回收;同時碳稅能代替或抵消其他一些稅收。這樣，減排政策在促進企業(yè)積極減排的同時，政府也可利用獲得的經(jīng)濟收益資助環(huán)境減排技術(shù)發(fā)展。

  區(qū)域減排促路徑探索 配套欠缺致效果甚微

  試點控排目標對我國未來國家層面碳交易市場控排目標設定具有重大借鑒意義。當下，我國7個碳交易試點在2010年為基礎、2015年為截止期的前提下提出各自的控排目標，即削減單位生產(chǎn)總值的二氧化碳含量。

  2013年10月23日，京、津、冀、晉、內(nèi)蒙古、魯六省市區(qū)針對二氧化碳減排、核查、建立區(qū)域碳排放權(quán)交易合作等達成框架合作協(xié)議，在構(gòu)建國家層面的碳交易體系之路仍任重道遠的背景下，探索區(qū)域減排協(xié)調(diào)機制未嘗不是一種新思路。在非絕對總量控制減排目標下，碳稅與碳交易不僅不存在必然沖突，反而能協(xié)同促進碳排放量削減。無論從短期看還是從長期看，都不失為一種具有減排效果的路徑選擇。

  然而，我國碳交易試點在具體實踐中也發(fā)現(xiàn)了不少問題。首先，由于我國剛剛開啟碳交易試點，控排企業(yè)碳交易市場參與意識較弱，通過碳交易進行減排的意愿不強，持觀望態(tài)度的不在少數(shù)。

  其次，碳排放權(quán)額度的合理分配是碳交易機制運行的基礎，過度分配減弱了對企業(yè)減排的激勵和驅(qū)動作用。各試點免費分發(fā)配額使控排企業(yè)喪失碳減排的制度約束和成本激勵。

  再次，相比歐盟碳交易市場100 歐元/噸的罰款，國內(nèi)碳交易試點的激勵約束和處罰機制存在不足或缺失的問題，出現(xiàn)了中國環(huán)境法領(lǐng)域老生常談的問題——守法成本高，違法成本低。檢驗排放設施是否履約主要來自對其排放溫室氣體的監(jiān)測、報告及核查，而我國除上海制定了較為詳細的核算報告和指南外，其他試點都較原則化和概括化，缺乏實施細節(jié)，甚至暫無相關(guān)規(guī)定。

  現(xiàn)階段，由于各個碳交易試點的交易量很小，碳價雖有波動，但在極小的交易量面前和制度規(guī)制面前難以形成影響力，也就無法對減排成本形成較大不確定性。在碳交易試點和未來國家碳交易市場建設過程中，隨著交易主體活躍和交易量增加，我國應借鑒碳稅和碳交易的組合模式建立“價格安全閥”制度，包括最低限價和最高限價;同時，設立配額存儲機制，積極引入項目配額抵消制度，提高控排主體應對減排不確定因素的能力。

  范圍調(diào)整需力求穩(wěn)妥 彌補財政以維護公平

  由于目前我國碳交易市場建設采用絕對總量控制減排目標的可能性幾乎為零，碳稅對配額價格的負面影響就會大幅削減。不過，目前國家層面的碳交易市場設計還處于探索研究階段，且可選之路極其有限。而我國當下改變“兩高一資”模式、發(fā)展低碳經(jīng)濟的任務異常緊迫。

  筆者建議，我國將碳稅與碳交易調(diào)解的范圍有限重合和適度分離，避免政策中和導致調(diào)節(jié)混亂或效果錯位。極端情況下，參與碳交易的企業(yè)可不征碳稅，而繳納碳稅的企業(yè)也不必參與碳交易。對于碳稅和碳交易的選擇權(quán)不在企業(yè)手中，而根據(jù)我國實際由政府掌握。如火電廠是碳交易減排的重點目標，那么火電廠就應該加入碳交易市場，而不能通過繳納碳稅減排。通過兩者調(diào)整客體分離，推動碳交易與碳稅將協(xié)同發(fā)揮減排作用。

  目前，國內(nèi)碳交易試點基本上采取無償為主、有償為輔的配額分配原則。從政策實施的角度講，免費分配是為了獲得制度先行推行而犧牲了制度的公平性，它轉(zhuǎn)嫁了企業(yè)承擔的制度參與成本，提升了企業(yè)的減排意愿，且從長遠看由于機會成本的存在，免費分配在減排激勵上與拍賣并無差別。此外，除了邊際成本，污染企業(yè)在獲得免費配額的同時，也節(jié)省了很多超邊際的成本費用。

  但是，這些超邊際的成本費用原是用來資助環(huán)保科技發(fā)展、造福社會的，因此，通過征收碳稅可以彌補碳交易配額免費分配導致的財政收入流失，激勵企業(yè)積極減排。鑒于我國應采用碳稅與碳交易調(diào)整對象適度重合或相分離的手段，碳稅應主要針對不參與碳交易的企業(yè)。對于繳納碳稅的減排主體，政府應積極削減其他稅收，如營業(yè)稅、消費稅等，或?qū)γ舾懈偁幮袠I(yè)給予碳稅減免，以維護兩類企業(yè)減排的公平性。

  受制于環(huán)境問題的復雜性和非環(huán)境原因的諸多現(xiàn)實問題，即使完美的理論或環(huán)境政策設計都會遭遇重重制約，難以實現(xiàn)預期效果。因此，結(jié)合碳交易和碳稅各自效率優(yōu)勢和理論側(cè)重點，兩者組合運用可以有效應對未知和潛在問題，防止出現(xiàn)政策疏漏。