發(fā)改委：以體制機制創(chuàng)新推動長江中游城市群建設(shè)

  長江中游城市群規(guī)劃是貫徹落實長江經(jīng)濟帶重大國家戰(zhàn)略的重要舉措，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020》出臺后國家批復的第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。長江中游城市群的建設(shè)發(fā)展因此廣受矚目。從各個方面來看，長江中游城市群處于城市群的快速發(fā)育階段。應(yīng)認識與把握這個階段的特征，通過體制機制創(chuàng)新，促進長江中游城市群健康發(fā)展。

  從城鎮(zhèn)化的水平、城鎮(zhèn)體系的完善程度、空間結(jié)構(gòu)緊密性、核心城市集聚與擴散效應(yīng)的強弱對比，城市分工體系的層次與細致狀況、增長路徑的集約化水平等方面，一般將城市群發(fā)展分為四個階段，即雛形發(fā)育階段、快速發(fā)育階段、趨于成熟的階段和成熟發(fā)展的高級階段。

  對照城市群不同階段的主要指標特征來看，長江中游城市群所處的階段介于城市群雛形階段與成熟階段之間，目前正處于快速發(fā)育階段。

  從城鎮(zhèn)化率來看，長江中游城市群的戶籍人口城鎮(zhèn)化率為32%，正處于城鎮(zhèn)化率水平從30%向50%的快速發(fā)展過程之中。在長江城市群中，戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率18個百分點，這意味著2000多萬的人口在長江中游城市群各類城鎮(zhèn)生活、居住6個月以上，但沒有戶籍，沒有完全地市民化。

  從城鎮(zhèn)體系來看，長江中游城市群涵蓋武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群3大城市圈或城市群；包括武漢、南昌、長沙3個省會城市，以及28個地級城市的全部或部分區(qū)域，這表明長江中游城市群的城鎮(zhèn)體系架構(gòu)初步成形。長江中游城市群面積、人口、經(jīng)濟總量分別占全國的3.8%、8.8%、8.8%，表明它是人口與經(jīng)濟活動較為密集的區(qū)域。但從過去各地采取的戰(zhàn)略思路來看，武漢、南昌、長沙分別是所在省的中心城市，主要處于集聚發(fā)展階段，對省會周邊其他城市有一定的輻射作用，但影響范圍基本局限于省域行政范圍內(nèi)。長株潭城市群一直與珠三角聯(lián)系較多，南昌等城市則竭力構(gòu)建與東部特別是長三角的聯(lián)系，中部城市群內(nèi)部的“向心力”與“離心力”并存。

  從城市產(chǎn)業(yè)分工體系來看，有關(guān)研究顯示，長江中游城市群的湘鄂贛3省產(chǎn)業(yè)的相似度較高。例如3省都是以汽車、鋼鐵、有色金屬等為主要產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)相似度超過了90%，彼此在產(chǎn)業(yè)合作方面空間狹小，亟待拓展。各行政主體“一畝三分地”的思維，仍然還占據(jù)著重要的地位。

  從增長路徑來看，近年來，武漢、長株潭、環(huán)鄱陽湖城市群的城市著力通過自主創(chuàng)新，集約高效發(fā)展；但由于基礎(chǔ)較為薄弱，這3個武漢城市圈、長株潭及環(huán)鄱陽湖城市群仍以外延式增長為主，內(nèi)涵式增長還沒有真正實現(xiàn)，平均經(jīng)濟密度大約只相當于長三角和珠三角的1/5，相當于京津冀的1/2。

  體制機制創(chuàng)新的意義

  體制機制創(chuàng)新是推動形成長江中游城市群基本形態(tài)的手段。長江中游城市群面積巨大，有31萬平方公里，是國內(nèi)所有城市群中面積最大的，在世界上也絕無僅有。從區(qū)域性質(zhì)上說，長江中游城市群是行政區(qū)、經(jīng)濟區(qū)、流域、城市群、都市圈等不同性質(zhì)的混合體。推動長江中游城市群發(fā)展，就需要在原有各類體制機制基礎(chǔ)上，以長江中游巨型城市群為基本形態(tài)，以武漢城市圈、長株潭和環(huán)鄱陽湖城市群為支撐，以區(qū)域內(nèi)的大城市為依托，以各類中小城市為重點，架構(gòu)各類經(jīng)濟與非經(jīng)濟聯(lián)系、培育各類正式組織與非正式組織，需要根本性、持續(xù)性的體制機制創(chuàng)新。

  體制機制創(chuàng)新是協(xié)調(diào)長江中游城市群各類發(fā)展主體的關(guān)鍵。長江中游城市群涉及的主體多，包括3個省31個市，有300個縣、3000多個小城鎮(zhèn)。省際、城際、城鄉(xiāng)關(guān)系多種多樣，政府與企業(yè)、社會組織的利益關(guān)系縱橫交叉。目前而言，在長江中游城市群中，發(fā)揮主導作用的還是以隸屬為特征的行政上下級關(guān)系。隨著城市群不斷發(fā)展壯大，比較單一的行政上下級關(guān)系，難以滿足城市群發(fā)展的多目標、多任務(wù)需求。例如，國內(nèi)經(jīng)驗表明，單靠政府的力量、缺乏公眾的廣泛參與就難以實現(xiàn)環(huán)境的有效治理。展望未來，長江中游城市群舊有的治理秩序已經(jīng)不夠，新的秩序還沒有形成，體制機制創(chuàng)新正是實現(xiàn)治理秩序從舊向新過渡的必由之路。當前及今后，需要在城市、城鄉(xiāng)之間，政府與企業(yè)、團體之間，城市群內(nèi)部與外部之間構(gòu)建新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。對于城市群發(fā)展來說，體制就是構(gòu)建新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，機制就是讓這個關(guān)系網(wǎng)具有能動性、有活力，能夠一直積極向上。

  體制機制創(chuàng)新是長江中游城市群獲得持久發(fā)展動力的保證。長江中游城市群發(fā)展，根本點是要以人為本，優(yōu)先解決好2000萬已在城鎮(zhèn)就業(yè)落戶的轉(zhuǎn)移人口的市民化的問題，重點推動各類城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，提升城市群的綜合競爭力。這就需要在農(nóng)業(yè)人口市民化、土地、投融資、行政管理、科技人才、產(chǎn)業(yè)集群政策、城市群共同治理等方面，在生態(tài)文明、智慧城市發(fā)展等領(lǐng)域，進行一系列的改革與突破，為城市群發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

  體制機制創(chuàng)新的主要內(nèi)容

  要在城鎮(zhèn)化改革方面進行體制機制的創(chuàng)新。長江中游城市群的一個重要特征是常住人口城鎮(zhèn)水平較高，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率水平低，這意味著大量人口已在城鎮(zhèn)居住與就業(yè)，但享受不到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。當前，應(yīng)著力圍繞提高城鎮(zhèn)化率，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革、農(nóng)村土地制度改度；圍繞城鎮(zhèn)承載能力的提升，推進投融資制度改革、行政管理體制改革；圍繞綠色、低碳、智慧城市建設(shè)和發(fā)展，推動相關(guān)配套制度的改革，提高城鎮(zhèn)的綜合競爭力與可持續(xù)發(fā)展水平。

  要在各類規(guī)劃制定與執(zhí)行方面進行體制機制的創(chuàng)新。在長江中游城市群快速發(fā)育階段，要特別注重發(fā)揮次級城市群的作用。武漢城市圈、長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群是長江中游城市群3個次級城市群。這3個次級城市群的經(jīng)濟區(qū)范圍與行政區(qū)范圍較好地疊合，有利于調(diào)動各地的積極性，推進它們的發(fā)育與成長。要推動中心城市、一般城市、小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)交織的情境下，綜合分析，謀求各自科學的定位。

  要在綜合交通的組織上進行體制機制的創(chuàng)新。交通是先行官。對于長江中游城市群而言，涉及的城市那么多，交通方式又非常復雜。怎樣打破封鎖，降低交通運輸成本？怎樣促進3省物流的發(fā)展？怎樣吸引民間資本參與到城市群的綜合交通發(fā)展？這些問題都需要盡快研究解決。

  要在水利建設(shè)與管理體制方面進行體制機制的創(chuàng)新。“治水”是長江中游城市群的特色。長江中游城市群有1100公里的長江黃金水道，城市群內(nèi)還有長江最大的3條支流—漢江、湘江、贛江。水能變成水利，也能變成水患。在治水方面的協(xié)同治理，需要進行規(guī)劃對接、航道連通、港口合作安全應(yīng)急、資質(zhì)互認等實質(zhì)性的合作，需要一系列體制機制的創(chuàng)新。

  要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面進行體制機制的創(chuàng)新。當前特別關(guān)鍵的，是要共建、共用、共享一些共性平臺，推動城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣既能降低平臺建設(shè)，又能提高平臺的利用效率。這些平臺包括實體的內(nèi)容，如國家重大的實驗室、重要的產(chǎn)品檢測中心、跨區(qū)域的物流貿(mào)易中心等。

  要在生態(tài)環(huán)境共同治理方面進行體制機制的創(chuàng)新。城市群內(nèi)部的水、氣是流動的，對于水污染、大氣污染聯(lián)手共治將是下一階段的重要內(nèi)容。

  體制機制創(chuàng)新的途徑

  長江中游城市群體制機制創(chuàng)新，一靠借鑒，二靠實踐。

  全球范圍看，美國五大湖沿岸、英格蘭東南部、歐洲西北部、日本太平洋沿岸都形成了較為成熟的具有世界影響的城市群。這些城市群在治理過程中，發(fā)揮了中央元、地區(qū)元、非政府組織元、社區(qū)元等多元主體的作用，努力實現(xiàn)區(qū)域管理中的集權(quán)與分權(quán)的平衡。國內(nèi)的長三角、珠三角城市群從上世紀80年代起步，經(jīng)過30多年的發(fā)展，剛剛步入漸趨成熟的階段，他們積累了一定的經(jīng)驗，例如普遍通過區(qū)域規(guī)劃指引城市群治理、構(gòu)建政府參與的各類伙伴關(guān)系實施城市群治理、進行一定的區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)城市群治理。這些經(jīng)驗都值得長江中游城市群學習與借鑒。

  長江中游城市群至少要經(jīng)歷15年以上的時間，才能跨步邁入趨于成熟的新階段。長江中游城市群今天面臨的內(nèi)外環(huán)境，不同于其他已經(jīng)較為成熟的國內(nèi)外城市群。這就需求長江中游城市群不斷實踐，形成體制機制創(chuàng)新的自身特色。近一個階段，要注重發(fā)揮中央政府及職能部門的作用。長江中游城市群發(fā)展是一帶一路、長江經(jīng)濟帶等重大國家戰(zhàn)略的組成部分，要推動湖北、湖南、江西3省與中央政府及其職能部門形成“三地四方”的治理框架。建議針對若干重大問題，成立3省省際的專門機構(gòu)或組織，賦予它們以解決重大問題的職權(quán)，包括議程設(shè)定權(quán)、資金分配權(quán)、行政審批權(quán)、效果監(jiān)督權(quán)。要讓政府與市場協(xié)同起來，共同發(fā)揮作用。在規(guī)劃引領(lǐng)、消除政策壁壘與障礙、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、區(qū)域發(fā)展重大平臺建設(shè)、提供居民的基本公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等方面，政府責無旁貸。同時要著力培育各類社會組織參與城市群的治理，發(fā)揮市場機制的作用，逐漸形成多元復合、精簡高效的城市群治理體制與機制。