環(huán)境公益訴訟不受地域限制

  近年來，大氣、水、土壤等污染事件頻繁發(fā)生，部分區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能出現(xiàn)嚴(yán)重退化，但由于大氣、水等環(huán)境因素所具有的公共產(chǎn)品屬性以及缺乏傳統(tǒng)法意義上的直接受害人，相應(yīng)的法律規(guī)定并不明確，環(huán)境民事公益訴訟屢屢被擋在司法救濟(jì)大門之外。

  昨天，最高法發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），明確規(guī)定社會組織可跨行政區(qū)域提起環(huán)境民事公益訴訟，以克服地方保護(hù)主義。此外，老百姓因環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為受到人身或者財產(chǎn)損害的，還可以搭上公益訴訟的便車，進(jìn)行索賠。同時公布的還有最高法與民政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，消費(fèi)者保護(hù)公益訴訟司法解釋也在起草之中，不日將出臺。

  看點(diǎn)1

  訴訟資格

  社會組織可提環(huán)境公益訴訟

  在新環(huán)保法對可提起環(huán)境公益訴訟的社會組織資格作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，《解釋》進(jìn)行了一系列細(xì)化?！督忉尅芬?guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，屬于“社會組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟?！督忉尅吠瑫r明確，社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動的，可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”。

  解讀

  靠訴訟牟利將被查處

  最高法新聞發(fā)言人孫軍工表示，按照現(xiàn)行行政法規(guī)，社會組織只有社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會三種類型。但《解釋》并沒有將社會組織限定在這三種類型上，保持了一定的開放性。今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。此外，情節(jié)輕微的違規(guī)行為、社會組織成員以及法定代表人個人的違法行為不影響社會組織提起訴訟。

  據(jù)民政部國家民間組織管理局副局長廖鴻介紹，目前在各級民政部門登記的社會組織是56.9萬個，其中，生態(tài)環(huán)保類的社會組織約有7000個。符合《環(huán)保法》及《解釋》的約有700多個。比如中華環(huán)保聯(lián)合會，中國綠化基金會、中國治理荒漠化基金會、青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會、北京市新能源與可再生能源協(xié)會等。

  此外，三部門《通知》中規(guī)定，法院發(fā)現(xiàn)社會組織通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)向其登記管理機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，由登記管理機(jī)關(guān)依法對其進(jìn)行查處，查處結(jié)果應(yīng)向社會公布并通報法院。

  看點(diǎn)2

  訴訟支出

  盡量減輕公益訴訟原告負(fù)擔(dān)

  《解釋》在相關(guān)規(guī)定框架內(nèi)盡量減輕了原告的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。不僅規(guī)定在案件勝訴時，原告為該案支出的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，以及合理的律師費(fèi)等費(fèi)用由被告承擔(dān)。同時還規(guī)定，原告交納訴訟費(fèi)確有困難時，法院應(yīng)準(zhǔn)許其緩交。

  另外，對于應(yīng)該由原告負(fù)擔(dān)的評估鑒定等費(fèi)用，還可以從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及服務(wù)功能損失賠償款項中予以支付。

  孫軍工表示，這些規(guī)定都是為了鼓勵社會組織積極參與維護(hù)環(huán)境公共利益。

  解讀

  解決鑒定難、鑒定貴

  最高法環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林指出，在環(huán)境訴訟過程中鑒定是少不了的，但是現(xiàn)在鑒定難、鑒定貴的問題也是一直困擾原告方，這是由環(huán)境問題的特殊性決定的。環(huán)境問題有較強(qiáng)的技術(shù)性，需要監(jiān)測分析這些測試手段，作為普通的一般的專業(yè)組織確實(shí)可能會存在這方面的條件限制。鄭學(xué)林表示，為了克服這個問題，環(huán)保部正在會同司法部，研究制定相關(guān)文件，是關(guān)于環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)規(guī)則的。

  鄭學(xué)林還稱，目前有幾個專業(yè)機(jī)構(gòu)，比如環(huán)境規(guī)劃院，一直在研究制定環(huán)境損害評估的推薦性方法，示范性規(guī)則。在有關(guān)環(huán)境公益訴訟案件中，這些推薦性的規(guī)則、方法也發(fā)揮了積極性的作用。目前最高法正在根據(jù)實(shí)踐不斷予以修改完善。

  此外記者了解到，河北省已試水解決“打不起環(huán)境訴訟”的問題，環(huán)境公益訴訟取得的賠償將成立一個基金，其中一部分資金專門用來支持環(huán)境公益訴訟。在環(huán)境公益訴訟中，原告沒有專業(yè)能力取證的，可以要求環(huán)保局取證，環(huán)保局必須取證。

  看點(diǎn)3

  訴訟范圍

  環(huán)境公益訴訟不受地域限制

  鄭學(xué)林表示，司法解釋對于環(huán)保社會組織的地域活動范圍沒有做限定?！耙簿褪钦f環(huán)保組織可以在全國范圍內(nèi)活動，這擴(kuò)大了環(huán)保組織起訴的范圍，有利于調(diào)動環(huán)保組織的積極性。”

  與之相對應(yīng)，環(huán)境民事公益訴訟案件也可跨行政區(qū)劃管轄?！督忉尅芬?guī)定，經(jīng)最高法批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級人民法院確定。

  解讀

  克服地方保護(hù)主義

  鄭學(xué)林表示，一個污染事件可能導(dǎo)致跨區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)損害，因此環(huán)境資源類案件往往是跨區(qū)域的，存在案件管轄的問題。鄭學(xué)林說，“最理想的環(huán)境資源類案件管轄制度，是一個省份統(tǒng)一由一個中院或者是少量的中院管轄。將來還可以探索跨省份的行政區(qū)劃案件管轄?！?

  孫軍工也表示，為克服地方保護(hù)主義，有必要按照流域和生態(tài)實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄。他指出，剛剛成立的北京市第四中級人民法院受案范圍之一就是北京市范圍內(nèi)跨行政區(qū)劃的環(huán)境保護(hù)案件。

  案例

  新環(huán)保法實(shí)施后公益訴訟首案

  北京環(huán)保組織“自然之友”和福建綠家園起訴后，于今年1月1日收到福建省南平市中院的案件受理通知書，“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案。

  2008年7月，“福建南平生態(tài)破壞案”的被告在未依法取得占用林地許可證及未辦理采礦權(quán)手續(xù)的情況下，在福建省南平市延平區(qū)葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，直至2010年停止開采，造成原有植被嚴(yán)重毀壞。在國土資源部門數(shù)次責(zé)令停止采礦的情況下，2011年6月，被告還雇用挖掘機(jī)到該礦山邊坡處開路并擴(kuò)大礦山塘口面積，造成植被嚴(yán)重毀壞。

  看點(diǎn)4

  訴訟方式

  私益訴訟可搭公益訴訟便車

  《解釋》規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法的規(guī)定提起訴訟?！?

  孫軍工表示，為了提高私益訴訟的審判效率，同時防止作出相互矛盾的裁判，還應(yīng)允許私益訴訟原告“搭便車”，即環(huán)境民事公益訴訟生效判決的認(rèn)定有利于私益訴訟原告的，其可以在私益訴訟中主張適用。

  解讀

  普通百姓難承擔(dān)費(fèi)用

  在《解釋》制定過程中，曾被最高法邀請參與專家論證的國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文接受記者采訪時表示，環(huán)境訴訟案件取證方面格外難，一個案件的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用從幾萬到幾十萬甚至上百萬元不等，普通老百姓很難承擔(dān)得起這些費(fèi)用。而就產(chǎn)生污染的同一個損害行為，造成的不同主體的不同損害效果，在證據(jù)歸納和因果關(guān)系上是可以共用的。因此，私益訴訟搭公益訴訟的便車，不僅可以提高審判效率，也有效解決了老百姓打環(huán)保官司難的問題。

  環(huán)境公益訴訟“確實(shí)有些法院沒受理”

  京華時報：《解釋》實(shí)施后，能否化解公益訴訟立案難？

  最高法環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林：新民訴法修改頒布實(shí)施之后，有些法院確實(shí)有一些環(huán)境公益民事訴訟案件沒有受理，一些環(huán)保公益組織也向我們提出了這個問題。由于《司法解釋》公布之前環(huán)境民事公益訴訟程序、受理條件、原告資格、辦理程序、賠償責(zé)任方式都不明確，下級法院確實(shí)有一個不好操作的問題。新的《司法解釋》公布之后，解決了這些問題，我想這類案件會有一定數(shù)量的上升。

  京華時報：《解釋》提到環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項，請問實(shí)踐中這筆款項如何使用？

  鄭學(xué)林：環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項應(yīng)?？顚Ｓ?，不能挪作他用。上述款項不能交給原告，原告也沒有權(quán)利要求支付這筆資金，更不能是發(fā)了工資或者是獎金。怎么辦？現(xiàn)在各地法院也在探索，貴陽探索設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，法院判決的錢打到這個基金或者是專戶里，并保證該筆資金?？顚Ｓ?。無錫市設(shè)立了財政專戶，專門用于環(huán)境修復(fù)，原告起訴的訴訟費(fèi)用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。另外，法院對環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項也不是一判了之，判決之后對這筆資金的使用有監(jiān)督和跟蹤的責(zé)任。

  京華時報：《解釋》實(shí)施后，如何破解環(huán)境民事公益訴訟存在執(zhí)行難的問題？

  鄭學(xué)林：環(huán)境公益訴訟因?yàn)榘讣?shù)量不多，所以執(zhí)行難問題不是很突出。但是為了確保這一類案件的執(zhí)行到位，確保被告履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)，所以采取了與普通民事案件不一樣的執(zhí)行程序。普通民事執(zhí)行是權(quán)利人必須向法院申請執(zhí)行，但環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行，是法院主動依職權(quán)，由審判庭移送到執(zhí)行庭執(zhí)行。

  京華時報：河北企業(yè)污染北京環(huán)境，北京社會組織去哪起訴？

  鄭學(xué)林：對于環(huán)保社會組織的地域活動范圍，《解釋》沒有做限定，可以在全國范圍內(nèi)活動。比如北京朝陽區(qū)注冊的“自然之友”到福建南平中院去起訴，北京的環(huán)保組織如果發(fā)現(xiàn)河北的污染可以到河北去起訴，河北的環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)了別的地方的污染也可以到別的地方去起訴。但是，受案法院還是有一個地域管轄的限制。