環(huán)境公益訴訟不受地域限制

  近年來，大氣、水、土壤等污染事件頻繁發(fā)生，部分區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能出現(xiàn)嚴(yán)重退化，但由于大氣、水等環(huán)境因素所具有的公共產(chǎn)品屬性以及缺乏傳統(tǒng)法意義上的直接受害人，相應(yīng)的法律規(guī)定并不明確，環(huán)境民事公益訴訟屢屢被擋在司法救濟(jì)大門之外。

  昨天，最高法發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》），明確規(guī)定社會(huì)組織可跨行政區(qū)域提起環(huán)境民事公益訴訟，以克服地方保護(hù)主義。此外，老百姓因環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為受到人身或者財(cái)產(chǎn)損害的，還可以搭上公益訴訟的便車，進(jìn)行索賠。同時(shí)公布的還有最高法與民政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，消費(fèi)者保護(hù)公益訴訟司法解釋也在起草之中，不日將出臺(tái)。

  看點(diǎn)1

  訴訟資格

  社會(huì)組織可提環(huán)境公益訴訟

  在新環(huán)保法對(duì)可提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織資格作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，《解釋》進(jìn)行了一系列細(xì)化。《解釋》規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，屬于“社會(huì)組織”，這些組織可以提起環(huán)境公益訴訟。《解釋》同時(shí)明確，社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。

  解讀

  靠訴訟牟利將被查處

  最高法新聞發(fā)言人孫軍工表示，按照現(xiàn)行行政法規(guī)，社會(huì)組織只有社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)三種類型。但《解釋》并沒有將社會(huì)組織限定在這三種類型上，保持了一定的開放性。今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會(huì)組織的范圍，這些社會(huì)組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。此外，情節(jié)輕微的違規(guī)行為、社會(huì)組織成員以及法定代表人個(gè)人的違法行為不影響社會(huì)組織提起訴訟。

  據(jù)民政部國(guó)家民間組織管理局副局長(zhǎng)廖鴻介紹，目前在各級(jí)民政部門登記的社會(huì)組織是56.9萬個(gè)，其中，生態(tài)環(huán)保類的社會(huì)組織約有7000個(gè)。符合《環(huán)保法》及《解釋》的約有700多個(gè)。比如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，中國(guó)綠化基金會(huì)、中國(guó)治理荒漠化基金會(huì)、青海省三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、北京市新能源與可再生能源協(xié)會(huì)等。

  此外，三部門《通知》中規(guī)定，法院發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)向其登記管理機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，由登記管理機(jī)關(guān)依法對(duì)其進(jìn)行查處，查處結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公布并通報(bào)法院。

  看點(diǎn)2

  訴訟支出

  盡量減輕公益訴訟原告負(fù)擔(dān)

  《解釋》在相關(guān)規(guī)定框架內(nèi)盡量減輕了原告的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。不僅規(guī)定在案件勝訴時(shí)，原告為該案支出的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，以及合理的律師費(fèi)等費(fèi)用由被告承擔(dān)。同時(shí)還規(guī)定，原告交納訴訟費(fèi)確有困難時(shí)，法院應(yīng)準(zhǔn)許其緩交。

  另外，對(duì)于應(yīng)該由原告負(fù)擔(dān)的評(píng)估鑒定等費(fèi)用，還可以從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及服務(wù)功能損失賠償款項(xiàng)中予以支付。

  孫軍工表示，這些規(guī)定都是為了鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與維護(hù)環(huán)境公共利益。

  解讀

  解決鑒定難、鑒定貴

  最高法環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林指出，在環(huán)境訴訟過程中鑒定是少不了的，但是現(xiàn)在鑒定難、鑒定貴的問題也是一直困擾原告方，這是由環(huán)境問題的特殊性決定的。環(huán)境問題有較強(qiáng)的技術(shù)性，需要監(jiān)測(cè)分析這些測(cè)試手段，作為普通的一般的專業(yè)組織確實(shí)可能會(huì)存在這方面的條件限制。鄭學(xué)林表示，為了克服這個(gè)問題，環(huán)保部正在會(huì)同司法部，研究制定相關(guān)文件，是關(guān)于環(huán)境損害司法鑒定相關(guān)規(guī)則的。

  鄭學(xué)林還稱，目前有幾個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，比如環(huán)境規(guī)劃院，一直在研究制定環(huán)境損害評(píng)估的推薦性方法，示范性規(guī)則。在有關(guān)環(huán)境公益訴訟案件中，這些推薦性的規(guī)則、方法也發(fā)揮了積極性的作用。目前最高法正在根據(jù)實(shí)踐不斷予以修改完善。

  此外記者了解到，河北省已試水解決“打不起環(huán)境訴訟”的問題，環(huán)境公益訴訟取得的賠償將成立一個(gè)基金，其中一部分資金專門用來支持環(huán)境公益訴訟。在環(huán)境公益訴訟中，原告沒有專業(yè)能力取證的，可以要求環(huán)保局取證，環(huán)保局必須取證。

  看點(diǎn)3

  訴訟范圍

  環(huán)境公益訴訟不受地域限制

  鄭學(xué)林表示，司法解釋對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織的地域活動(dòng)范圍沒有做限定?！耙簿褪钦f環(huán)保組織可以在全國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)，這擴(kuò)大了環(huán)保組織起訴的范圍，有利于調(diào)動(dòng)環(huán)保組織的積極性?！?

  與之相對(duì)應(yīng)，環(huán)境民事公益訴訟案件也可跨行政區(qū)劃管轄?！督忉尅芬?guī)定，經(jīng)最高法批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級(jí)人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級(jí)人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級(jí)人民法院確定。

  解讀

  克服地方保護(hù)主義

  鄭學(xué)林表示，一個(gè)污染事件可能導(dǎo)致跨區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)損害，因此環(huán)境資源類案件往往是跨區(qū)域的，存在案件管轄的問題。鄭學(xué)林說，“最理想的環(huán)境資源類案件管轄制度，是一個(gè)省份統(tǒng)一由一個(gè)中院或者是少量的中院管轄。將來還可以探索跨省份的行政區(qū)劃案件管轄?！?

  孫軍工也表示，為克服地方保護(hù)主義，有必要按照流域和生態(tài)實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄。他指出，剛剛成立的北京市第四中級(jí)人民法院受案范圍之一就是北京市范圍內(nèi)跨行政區(qū)劃的環(huán)境保護(hù)案件。

  案例

  新環(huán)保法實(shí)施后公益訴訟首案

  北京環(huán)保組織“自然之友”和福建綠家園起訴后，于今年1月1日收到福建省南平市中院的案件受理通知書，“福建南平生態(tài)破壞案”獲得立案。

  2008年7月，“福建南平生態(tài)破壞案”的被告在未依法取得占用林地許可證及未辦理采礦權(quán)手續(xù)的情況下，在福建省南平市延平區(qū)葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，直至2010年停止開采，造成原有植被嚴(yán)重毀壞。在國(guó)土資源部門數(shù)次責(zé)令停止采礦的情況下，2011年6月，被告還雇用挖掘機(jī)到該礦山邊坡處開路并擴(kuò)大礦山塘口面積，造成植被嚴(yán)重毀壞。

  看點(diǎn)4

  訴訟方式

  私益訴訟可搭公益訴訟便車

  《解釋》規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法的規(guī)定提起訴訟?！?

  孫軍工表示，為了提高私益訴訟的審判效率，同時(shí)防止作出相互矛盾的裁判，還應(yīng)允許私益訴訟原告“搭便車”，即環(huán)境民事公益訴訟生效判決的認(rèn)定有利于私益訴訟原告的，其可以在私益訴訟中主張適用。

  解讀

  普通百姓難承擔(dān)費(fèi)用

  在《解釋》制定過程中，曾被最高法邀請(qǐng)參與專家論證的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文接受記者采訪時(shí)表示，環(huán)境訴訟案件取證方面格外難，一個(gè)案件的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用從幾萬到幾十萬甚至上百萬元不等，普通老百姓很難承擔(dān)得起這些費(fèi)用。而就產(chǎn)生污染的同一個(gè)損害行為，造成的不同主體的不同損害效果，在證據(jù)歸納和因果關(guān)系上是可以共用的。因此，私益訴訟搭公益訴訟的便車，不僅可以提高審判效率，也有效解決了老百姓打環(huán)保官司難的問題。

  環(huán)境公益訴訟“確實(shí)有些法院沒受理”

  京華時(shí)報(bào)：《解釋》實(shí)施后，能否化解公益訴訟立案難？

  最高法環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林：新民訴法修改頒布實(shí)施之后，有些法院確實(shí)有一些環(huán)境公益民事訴訟案件沒有受理，一些環(huán)保公益組織也向我們提出了這個(gè)問題。由于《司法解釋》公布之前環(huán)境民事公益訴訟程序、受理?xiàng)l件、原告資格、辦理程序、賠償責(zé)任方式都不明確，下級(jí)法院確實(shí)有一個(gè)不好操作的問題。新的《司法解釋》公布之后，解決了這些問題，我想這類案件會(huì)有一定數(shù)量的上升。

  京華時(shí)報(bào)：《解釋》提到環(huán)境修復(fù)資金和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，請(qǐng)問實(shí)踐中這筆款項(xiàng)如何使用？

  鄭學(xué)林：環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)應(yīng)專款專用，不能挪作他用。上述款項(xiàng)不能交給原告，原告也沒有權(quán)利要求支付這筆資金，更不能是發(fā)了工資或者是獎(jiǎng)金。怎么辦？現(xiàn)在各地法院也在探索，貴陽探索設(shè)立了生態(tài)修復(fù)基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，法院判決的錢打到這個(gè)基金或者是專戶里，并保證該筆資金專款專用。無錫市設(shè)立了財(cái)政專戶，專門用于環(huán)境修復(fù)，原告起訴的訴訟費(fèi)用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。另外，法院對(duì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和服務(wù)功能損失等款項(xiàng)也不是一判了之，判決之后對(duì)這筆資金的使用有監(jiān)督和跟蹤的責(zé)任。

  京華時(shí)報(bào)：《解釋》實(shí)施后，如何破解環(huán)境民事公益訴訟存在執(zhí)行難的問題？

  鄭學(xué)林：環(huán)境公益訴訟因?yàn)榘讣?shù)量不多，所以執(zhí)行難問題不是很突出。但是為了確保這一類案件的執(zhí)行到位，確保被告履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)，所以采取了與普通民事案件不一樣的執(zhí)行程序。普通民事執(zhí)行是權(quán)利人必須向法院申請(qǐng)執(zhí)行，但環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行，是法院主動(dòng)依職權(quán)，由審判庭移送到執(zhí)行庭執(zhí)行。

  京華時(shí)報(bào)：河北企業(yè)污染北京環(huán)境，北京社會(huì)組織去哪起訴？

  鄭學(xué)林：對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織的地域活動(dòng)范圍，《解釋》沒有做限定，可以在全國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)。比如北京朝陽區(qū)注冊(cè)的“自然之友”到福建南平中院去起訴，北京的環(huán)保組織如果發(fā)現(xiàn)河北的污染可以到河北去起訴，河北的環(huán)保組織發(fā)現(xiàn)了別的地方的污染也可以到別的地方去起訴。但是，受案法院還是有一個(gè)地域管轄的限制。