中國(guó)碳排放交易試點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

  一、引言

  隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長(zhǎng)，能源消費(fèi)量不斷攀升。根據(jù)國(guó)際環(huán)保組織“全球碳計(jì)劃”（Global Carbon Project）公布的2013年全球碳排放量數(shù)據(jù)，中國(guó)的人均碳排放量達(dá)到7.2噸，首次超越歐盟，引人關(guān)注。并且，在2014年11月中美聯(lián)合發(fā)布的氣候變化聲明中，中國(guó)做出承諾，計(jì)劃在2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值，且將努力早日達(dá)到峰值，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。如何應(yīng)對(duì)與日俱增的減排壓力，緩解日益嚴(yán)峻的減排形勢(shì)，成為社會(huì)各界日益關(guān)注的問(wèn)題。

  為推動(dòng)“綠色發(fā)展、低碳發(fā)展”，有效應(yīng)對(duì)全球氣候變化，中國(guó)政府采取多項(xiàng)措施控制溫室氣體排放。2011年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，提出“探索建立碳排放交易市場(chǎng)”的要求。2011年10月，國(guó)家發(fā)改委為落實(shí)“十二五”（2011-2015年）規(guī)劃關(guān)于逐步建立國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的要求，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。中國(guó)在2013年啟動(dòng)碳交易試點(diǎn)，將在2015年基本形成碳交易市場(chǎng)雛形，“十三五”期間全面開(kāi)展交易。國(guó)家發(fā)改委所選擇的試點(diǎn)省市從東部沿海地區(qū)到中部地區(qū)，覆蓋國(guó)土面積48萬(wàn)平方公里，人口總數(shù)2.62億，GDP合計(jì)15.5萬(wàn)億元，能源消費(fèi)8.87億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，試點(diǎn)單位的選擇具有較強(qiáng)的代表性。

  建立碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的決定表明，中國(guó)政府將充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中的重要作用，以碳排放權(quán)交易機(jī)制為手段控制溫室氣體排放，推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

  在“兩省五市”設(shè)立碳交易試點(diǎn)，可通過(guò)實(shí)際運(yùn)行的市場(chǎng)交易發(fā)現(xiàn)已有碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、交易所在運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，以便及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，為全國(guó)碳市場(chǎng)的建立和發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。經(jīng)過(guò)四年的準(zhǔn)備和醞釀，中國(guó)碳交易試點(diǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀如何，存在哪些問(wèn)題，未來(lái)的道路如何，值得思考。

  二、碳交易試點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

  1.碳交易試點(diǎn)建設(shè)情況

  建立碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)低成本控制和減少溫室氣體排放的有效措施，其重要作用已在全球得到廣泛認(rèn)可。2013年6月18日深圳碳交易所開(kāi)市，標(biāo)志著中國(guó)“兩省五市”碳交易區(qū)域試點(diǎn)工作正式開(kāi)始。時(shí)隔一年，重慶碳交易所開(kāi)市，標(biāo)志著“兩省五市”碳交易試點(diǎn)全部上線交易，納入碳排放交易體系的配額總量達(dá)到12億噸，控排企業(yè)2000余家，市場(chǎng)規(guī)模預(yù)估在3000億元到4000億元，成為繼歐盟之后的第二大碳交易體系。

  碳交易試點(diǎn)工作得到各試點(diǎn)省市的高度重視和大力支持。在機(jī)制設(shè)計(jì)方面，試點(diǎn)省市出臺(tái)地方法規(guī)，使碳排放權(quán)交易有法可依，加強(qiáng)了交易的約束性；在交易主體和交易品種的選擇方面，試點(diǎn)省市根據(jù)自身不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，確定交易主體并設(shè)計(jì)相應(yīng)配額標(biāo)準(zhǔn)，如北京碳排放配額（BEA）、天津碳排放配額（TJEA）；在創(chuàng)新業(yè)務(wù)開(kāi)拓方面，試點(diǎn)省市表現(xiàn)突出，如北京環(huán)境交易所聯(lián)合紐約—泛歐證券交易集團(tuán)旗下BlueNext交易所發(fā)起建立中國(guó)第一個(gè)自愿碳減排標(biāo)準(zhǔn)—熊貓標(biāo)準(zhǔn)，旨在為即將迅速壯大的中國(guó)碳市場(chǎng)提供透明而可靠的碳信用額，并通過(guò)鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的投資來(lái)達(dá)到中國(guó)政府消除貧困的目標(biāo)。（如表1所示）

  2.碳交易試點(diǎn)交易情況

  自啟動(dòng)交易開(kāi)始，“兩省五市”碳交易試點(diǎn)運(yùn)行良好，交易量和交易額呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

  從交易額來(lái)看，截止到2014年11月13日，湖北省交易額達(dá)到1.42億元，位居各試點(diǎn)省市之首；深圳市交易額達(dá)到1.15億元，位居第二位；廣東省交易額為0.62億元，位居第三；北京市交易額為0.6億元；上海市交易額為0.5億元；天津市交易額為0.2億元；重慶市由于開(kāi)市時(shí)間短，交易額較少，僅為446萬(wàn)元。

  從交易量來(lái)看，截止到2014年11月13日，湖北省交易量達(dá)到799萬(wàn)噸，位居各試點(diǎn)之首；深圳交易量為169萬(wàn)噸，位居第二；上海交易量為132萬(wàn)噸，位居第三；廣東交易量為112萬(wàn)噸；北京市為100.3萬(wàn)噸；天津市為100萬(wàn)噸；重慶碳交易啟動(dòng)時(shí)間較晚，只完成啟動(dòng)首日的交易量14.5萬(wàn)噸，至11月13日再無(wú)交易。（如圖1所示）

  三、碳交易試點(diǎn)存在的問(wèn)題

  碳排放交易制度不僅是國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的重要政策工具，也是環(huán)境公共治理框架的一個(gè)重要組成部分。建立全國(guó)碳交易體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從現(xiàn)有試點(diǎn)省市運(yùn)行情況來(lái)看，中國(guó)的碳排放交易市場(chǎng)仍存在很多問(wèn)題。

  首先，交易規(guī)則不一致，推廣難度較大。中國(guó)是一個(gè)具有典型“二元經(jīng)濟(jì)”特征、區(qū)域發(fā)展不平衡的國(guó)家。同時(shí)，東部、中部、西部的改革進(jìn)程差異大，金融資源不平衡?；谥袊?guó)區(qū)域發(fā)展的差異性，現(xiàn)階段多區(qū)域碳交易市場(chǎng)并行可以適應(yīng)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，體現(xiàn)差異化的減排目標(biāo)和成本，進(jìn)而提高碳交易市場(chǎng)的運(yùn)行效率。但是“兩省五市”各自同時(shí)開(kāi)展區(qū)域碳交易市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，政策、技術(shù)相互獨(dú)立，必然會(huì)出現(xiàn)交易規(guī)則上的不一致，這將給未來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)的推廣工作增加難度。

  其次，交易日比例較低，交易不連續(xù)。截止到2014年11月13日，“兩省五市”碳交易試點(diǎn)累計(jì)成交額為4.54億元，交易量為1.43億噸。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家碳交易市場(chǎng)，中國(guó)碳交易量較小并且企業(yè)的履約率較低。另外，試點(diǎn)省市的碳交易存在斷斷續(xù)續(xù)的情況，交易之間間隔時(shí)間較長(zhǎng)，重慶市甚至出現(xiàn)首筆交易之后再無(wú)交易的情況。根據(jù)各試點(diǎn)省市啟動(dòng)交易之日至2014年11月13日的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，交易日比例最高的試點(diǎn)省市為深圳，達(dá)到69.86%；其次為湖北，交易日比例為66.67%；北京、上海、廣東的交易日比例均低于50%；重慶交易日比例最低，為0.68%。（如表2所示）

  第三，企業(yè)按期履約率低，市場(chǎng)活躍度較差。由于試點(diǎn)省市啟動(dòng)時(shí)間較短，配額企業(yè)首次履約，加之各試點(diǎn)設(shè)計(jì)的懲罰力度較低，對(duì)企業(yè)的約束能力較差，因此，目前試點(diǎn)省市普遍存在企業(yè)履約率低、市場(chǎng)活躍度差的問(wèn)題。根據(jù)已有信息統(tǒng)計(jì)，深圳和上海是僅有的兩個(gè)按期履約的試點(diǎn)單位，其他幾個(gè)試點(diǎn)均由于各種原因未能按期履約。

  四、政策性建議

  國(guó)家發(fā)展改革委2014年9月公布的《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出，要借鑒國(guó)際碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，逐步建立符合中國(guó)特殊國(guó)情的碳交易市場(chǎng)。預(yù)計(jì)全國(guó)范圍的碳排放權(quán)交易機(jī)制計(jì)劃將在2020年之前建立，國(guó)家碳排放權(quán)交易機(jī)制設(shè)計(jì)在很大程度上會(huì)吸收試點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)?！皟墒∥迨小碧冀灰自圏c(diǎn)工作的順利開(kāi)展，對(duì)全國(guó)碳交易市場(chǎng)的建立奠定了基礎(chǔ)，其政治經(jīng)濟(jì)影響超過(guò)了所覆蓋的地理范圍。

  對(duì)今后的碳交易工作，我們的建議是：

  第一，充分調(diào)研碳交易試點(diǎn)省市發(fā)展?fàn)顩r，為建立全國(guó)碳排放交易體系積累經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)組織人力物力，對(duì)試點(diǎn)省市的碳交易狀況進(jìn)行全面考察、科學(xué)評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為全國(guó)碳排放交易體系的設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。

  第二，積極開(kāi)發(fā)碳金融業(yè)務(wù)。目前試點(diǎn)省市配額企業(yè)積極性差，主要是由于企業(yè)履約所承擔(dān)的成本較高，市場(chǎng)活躍性差。因此，試點(diǎn)省市應(yīng)積極開(kāi)發(fā)碳金融業(yè)務(wù)。專業(yè)化的碳金融產(chǎn)品可以提高碳資產(chǎn)的價(jià)值，進(jìn)而能夠有效降低企業(yè)碳配額交易的履約成本、激活碳交易二級(jí)市場(chǎng)的活躍性。

  第三，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)碳交易的約束力。雖然試點(diǎn)省市已制定相關(guān)地方性法規(guī)保障碳交易的進(jìn)行，但其約束能力較弱，并且不具有全國(guó)統(tǒng)一性。因此，未來(lái)國(guó)家層面應(yīng)加快相關(guān)立法進(jìn)程，建立以《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》為綱領(lǐng)、相關(guān)部門法規(guī)為主體的碳排放權(quán)交易法律法規(guī)體系，保證碳交易制度的純粹性，避免該制度被其他強(qiáng)勢(shì)政策覆蓋，推動(dòng)全國(guó)碳交易市場(chǎng)的建立和發(fā)展。

  第四，推動(dòng)信息公開(kāi)，提高公眾參與度。通過(guò)比較歐盟、澳大利亞、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)碳交易市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r，可以看到，其交易日志可查詢、交易項(xiàng)目可公示，公眾可以隨時(shí)監(jiān)督配額企業(yè)的履約情況。因此，中國(guó)試點(diǎn)省市應(yīng)逐步做到交易信息的公開(kāi)透明，設(shè)計(jì)相關(guān)機(jī)制吸引公眾參與到碳交易的監(jiān)督工作中來(lái)。信息的公開(kāi)、公眾的參與，可以有效提升社會(huì)節(jié)能減排意識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系的構(gòu)建。