工信部就部分產能嚴重過剩行業(yè)實施產能置換答記者問

  7月11日，工業(yè)和信息化部印發(fā)了《關于做好部分產能嚴重過剩行業(yè)產能置換工作的通知》(工信部產業(yè)〔2014〕296號，以下簡稱《通知》)，以及《部分產能嚴重過剩行業(yè)產能置換實施辦法》(以下簡稱《辦法》)。日前，工業(yè)和信息化部有關負責人回答了記者提問。

  一、請介紹下《通知》和《辦法》出臺的背景。

  答：當前，我國部分行業(yè)供過于求矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)制造業(yè)產能普遍過剩，特別是鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等高消耗、高排放行業(yè)行業(yè)尤為突出，產能利用率均在75%以下，明顯低于正常水平。值得關注的是，近年來這些行業(yè)產能盲目擴張勢頭強勁，新增產能速度遠大于淘汰產能速度，直接加劇了產能過剩矛盾。據(jù)中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2011-2012年全國新投產煉鋼產能約1.25億噸。而同期淘汰煉鋼產能約3700萬噸，新增產能近9000萬噸。這些行業(yè)產能盲目擴張，不僅帶來了產能嚴重過剩，造成社會資源的嚴重浪費，還導致能源、資源消耗大幅增加，污染物排放增長過快，引發(fā)不少地區(qū)霧霾頻發(fā)等環(huán)境問題。

  國務院高度重視部分行業(yè)產能嚴重過剩和盲目擴張問題，并就嚴格控制新增產能和實施產能置換提出了明確要求?！秶鴦赵宏P于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(國發(fā)〔2013〕41號)明確，嚴禁建設新增產能項目。產能嚴重過剩行業(yè)項目建設，須制定產能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換。《國務院關于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》(國發(fā)〔2013〕37號)提出，嚴格控制“兩高”行業(yè)新增產能，新、改、擴建項目要實行等量或減量置換。

  在2010年國務院印發(fā)的《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》(國發(fā)〔2010〕7號)中，就已提出產能等量或減量置換。但由于沒有明確要求和可操作的路徑，各地在執(zhí)行中標準不一，程序不夠規(guī)范，甚至存在多次置換的問題，沒有達到控制產能總量、遏制盲目擴張的目的。

  為了把國發(fā)〔2013〕41號和37號文件有關產能置換的要求落到實處，工業(yè)和信息化部在前一階段工作的基礎上，對實施產能等量或減量置換相關問題進行了認真研究，經廣泛征求意見，研究制定《辦法》并印發(fā)了《通知》，目的就是明確相關標準、程序和要求，將產能等量或減量置換落實到位，堅決遏制盲目擴張。

  二、《通知》和《辦法》的主要內容是什么?

  答：《通知》對產能置換工作進行總體部署和安排，要求各地要高度重視，將其作為加快淘汰落后產能、化解產能過剩矛盾、改善環(huán)境質量的重要措施，加強與發(fā)展改革、國土、環(huán)保等部門溝通和銜接，強化責任意識，嚴格核實把關，確保置換項目真實、產能合理、淘汰期限明確，認真做好置換方案核實確認、公告公示和監(jiān)督落實等工作。

  《辦法》共六章二十條，主要從操作層面對產能置換提出了相關要求。第一章，明確了實施產能置換目的、原則和范圍。第二章，明確了置換產能來源和指標換算方法，以及京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域減量置換的具體標準。第三章，明確了支持跨地區(qū)產能置換，鼓勵地方探索實施置換指標交易。第四章，明確了產能置換方案的主要內容，以及方案制訂、核實確認和公示公告的程序和要求。第五章，明確了置換方案監(jiān)督落實的相關措施。第六章，明確了《辦法》適用于各類所有制企業(yè)，并根據(jù)產業(yè)發(fā)展情況適時修訂。

  三、將實施產能等量或減量置換作為化解產能過剩的一項重要措施，有什么樣的考慮?

  答：當前，化解產能過剩工作的首要任務是把產能盲目擴張的勢頭壓下去，嚴禁建設新增產能項目，而實施產能等量或減量置換是其中的重要環(huán)節(jié)。在工作方式方法上，不能只用“堵”的辦法，而要“疏”、“堵”結合、多措并舉。

  一方面，要“堵住入口”。在這個方面，國家已出臺了非常嚴格的措施。2013年5月，經黨中央、國務院同意，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)通知(發(fā)改產業(yè)〔2013〕892號)，要求各地政府、有關部門嚴禁核準新增產能項目，堅決停建違規(guī)在建項目并進行清理。國發(fā)〔2013〕41號文件對這兩項工作提出了更加細化的要求，堅決遏制產能盲目擴張勢頭。

  另一方面，也要“預留出路”。要考慮地方發(fā)展經濟、產業(yè)升級和布局調整的現(xiàn)實需要，統(tǒng)籌淘汰退出與轉型升級的關系，調動地方和企業(yè)的積極性、主動性。實施產能等量或減量置換，是一項給“出路”的政策，既有利于淘汰落后和過剩產能，又有利于推動存量產能調整升級和布局優(yōu)化，特別是控制產能總量，避免出現(xiàn)“越淘汰越過?！?，緩解地方經濟發(fā)展與淘汰落后產能、化解產能過剩的矛盾，推動工作盡快取得實效。

  四、實施產能置換應把握的主要原則是什么?

  答：一是堅持控制總量和優(yōu)化存量相結合。按照疏堵結合、嚴禁新增的思路，要求鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)所有新建、改建和擴建項目，必須制定產能置換方案，滿足等量或減量置換的要求，實現(xiàn)產能總量控制。同時，指導地方加快淘汰落后和過剩產能，為實施新項目騰出資源、環(huán)境容量和市場空間，推動產業(yè)布局優(yōu)化和結構升級。

  二是堅持市場調節(jié)與政府引導相結合。按照發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的要求，在產能置換工作中，鼓勵各地探索實施政府引導、企業(yè)自愿、市場化運作的產能指標交易，發(fā)揮市場作用，支持跨地區(qū)產能置換，提高資源配置效率。

  三是堅持統(tǒng)籌考慮和區(qū)別對待相結合?？紤]不同地區(qū)資源優(yōu)勢、環(huán)境容量等差異，對產能置換實行區(qū)別對待。對京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換，其他地區(qū)實施等量置換。

  五、是不是近年來淘汰的產能都可用于新(改、擴)建項目產能置換?

  答：為防止鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)產能進一步擴張，控制產能總量，《辦法》明確只有2013年度及以后列入工業(yè)和信息化部公告的企業(yè)淘汰落后和過剩產能，才可用于新(改、擴)建項目產能置換，且不得重復使用。另外，為體現(xiàn)政策公平性，加強與相關產業(yè)政策的銜接，《辦法》規(guī)定已超過國家明令淘汰期限的落后產能，不得用于產能置換。

  六、為什么要實施產能置換指標交易?有什么措施來推進?

  答：在當前部分行業(yè)產能嚴重過剩的現(xiàn)狀下，既要通過實施產能等量減量置換，防止無序擴張，又要考慮地方利用自身優(yōu)勢調整產業(yè)布局、推動轉型升級的合理訴求。比如，A省具備發(fā)展鋼鐵的條件，但沒有那么多落后和過剩的產能可淘汰來滿足等量或減量的要求，而B省有大量的鋼鐵產能需要淘汰，積累了大量的產能置換指標，但本身又不大可能上鋼鐵項目。如果給A、B兩省留出一個通道，實施產能置換指標交易，一方面解決了A省產能置換指標不足的問題，滿足全國整體上不新增產能的要求，另一方面B省可通過交易籌集資金，用于安置職工、產業(yè)轉型等。此外，在一定程度上也有利于全國范圍內的產業(yè)布局調整和優(yōu)化。

  為此，根據(jù)國發(fā)〔2013〕41號文件要求，《辦法》明確提出，支持跨地區(qū)產能置換，引導國內有效產能向優(yōu)勢企業(yè)和更具比較優(yōu)勢的地區(qū)集中。鼓勵各地積極探索實施政府引導、企業(yè)自愿、市場化運作的產能置換指標交易。為推進產能置換指標交易，《辦法》進一步明確了相關措施：一是各省級工業(yè)和信息化主管部門組織協(xié)調產能置換指標交易，并制定具體交易實施辦法，報省級政府同意后執(zhí)行。二是工業(yè)和信息化部搭建全國產能置換指標供需信息平臺，為產能置換提供信息服務，并探索建立全國產能置換指標交易平臺。[Page]

  七、為何要制訂產能置換方案并進行確認?如何理解置換方案確認與項目核準(備案)的關系?

  答：按照國發(fā)〔2013〕41號文件，制定產能置換方案是鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)項目建設的必要條件，主要目的是明確置換項目和產能，確保新(改、擴)建項目不會新增產能。確認置換方案不是許可，而是核實置換項目真實性和產能合理性，并按期納入淘汰計劃，通過公告的形式監(jiān)督落實淘汰，以防產能置換打折扣、不落實。

  置換方案確認不能代替項目核準(備案)。項目核準(備案)仍需按照現(xiàn)行的投資項目核準相關政策規(guī)定執(zhí)行。

  八、為何水泥、平板玻璃行業(yè)產能置換方案由地方確認，而鋼鐵、電解鋁行業(yè)產能置換方案由工業(yè)和信息化部確認?

  答：水泥、平板玻璃是區(qū)域性產品。2013年12月，國務院發(fā)布的《政府核準的投資項目目錄(2013年本)》對這兩個行業(yè)項目投資管理作出調整，水泥項目由省級政府核準、平板玻璃項目不再核準。為與項目投資管理相適應，落實省級政府主體責任，將國發(fā)〔2013〕41號文件明確的由工業(yè)和信息化部確認并公告產能置換方案，調整為由省級行業(yè)主管部門確認并報省級人民政府公告。

  鋼鐵、電解鋁行業(yè)項目核準權限目前仍在國務院相關部門，與此相適應，置換方案暫由工業(yè)和信息化部確認。隨著政府核準的投資項目目錄調整，這兩個行業(yè)置換方案確認也會作出相應調整。

  置換方案確認權下放省級行業(yè)主管部門，并不是放任不管，而是明確了相關責任，做到權責一致，并從強化事中事后監(jiān)管的角度提出了相關措施，利用社會公眾力量來監(jiān)督落實。一是明確了可用來置換的淘汰指標范圍、產能換算標準，并向全社會公開。二是明確了產能置換方案制定、核實確認和公告的程序和要求，工業(yè)和信息化部還要組織抽查。三是明確了工作責任，要求相關人員要對置換項目真實性、產能合理性和淘汰時限負責。

  九、產能置換方案制定和確認的程序是什么?

  答：首先，鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)新(改、擴)建項目企業(yè)，按照《通知》相關要求，制定產能置換方案，明確淘汰項目和新(改、擴)建項目基本情況。若涉及跨省(區(qū)、市)產能置換指標交易的，還需提供指標出讓方省級政府確認意見，以及供需雙方省級工業(yè)和信息化主管部門確認完成交易的意見。

  其次，省級工業(yè)和信息化主管部門核實。主要是確保產能置換方案中的淘汰項目真實、產能合理，明確淘汰期限。

  最后，省級人民政府或工業(yè)和信息化部確認和公告。水泥、平板玻璃行業(yè)產能置換方案，經省級工業(yè)和信息化部門核實確認后，報省級人民政府最終確認并向社會公告，同時報工業(yè)和信息化部發(fā)布。鋼鐵、電解鋁行業(yè)產能置換方案，經省級工業(yè)和信息化部門核實確認后，報省級人民政府向社會公示，同時報工業(yè)和信息化部。工業(yè)和信息化部組織專家進行復核，對確認的產能置換方案向社會公告。

  十、如何保證產能置換方案得到很好地落實?

  答：實施產能等量減量置換的關鍵環(huán)節(jié)是抓好置換方案的落實。《辦法》主要考慮利用現(xiàn)有的淘汰落后產能工作機制，通過公告置換方案、淘汰名單，最大限度做到信息公開，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會媒體等監(jiān)督作用，推動置換方案落實。

  一是工業(yè)和信息化部或省級人民政府需對確認和產能置換方案發(fā)布公告，讓社會各方面掌握淘汰項目名稱、主體設備、產能及淘汰時限，并實時監(jiān)督。

  二是各省級工業(yè)和信息化主管部門，按照《關于印發(fā)淘汰落后產能工作考核實施方案的通知》(工信部聯(lián)產業(yè)〔2011〕46號)要求，將置換方案中的全部淘汰項目，列入年度淘汰落后產能企業(yè)名單，并向社會發(fā)布公告，組織拆除主體設備(生產線)。

  三是工業(yè)和信息化部對各地確認的置換方案進行抽查，并組織淘汰落后產能工作部際協(xié)調小組成員單位，對各地用于產能置換的淘汰落后和過剩產能情況進行檢查，并公開檢查結果。

  十一、產能等量或減量置換是否會長期地實施下去?

  答：產能等量或減量置換是在當前部分行業(yè)產能嚴重過剩的情況下，國家為嚴禁新增產能、控制產能總量、逐步化解產能過剩矛盾出臺的一項過渡性措施，而不是永久性政策。為做好與國發(fā)〔2013〕41號文件的銜接，《辦法》明確產能等量或減量置換實施期限暫定至2017年底，并根據(jù)產業(yè)發(fā)展情況適時修訂。