中央批各地自貿(mào)區(qū)一哄而起 申報流程緊急被暫停

瞭望 · 2014-06-04 14:31 留言

  設立自貿(mào)區(qū)意在破舊立新,因此“拼政績、要政策”或者“排隊占位”的老路子或投機心理,顯然是“搭錯了車”。

  “所有的申報流程都停了下來,不少地方已經(jīng)開始反省,并重新考慮申報方案?!比涨?,權威部門人士向《瞭望》新聞周刊記者透露,由于中央高層對自貿(mào)區(qū)申報存在的問題“不甚滿意”,愈演愈烈的自貿(mào)區(qū)申報熱潮被緊急叫停,并打回重新審查。

  十八屆三中全會的《決定》指出,“要在推進現(xiàn)有試點基礎上,選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園(港)區(qū)。”這樣的表述,讓不少地方產(chǎn)生了聯(lián)想。于是,“自貿(mào)區(qū)”開始成為繼經(jīng)濟特區(qū)、綜合改革試驗區(qū)以及保稅區(qū)等之后,又一個深受地方政府青睞的新平臺。

  據(jù)不完全統(tǒng)計,在2014年各地方政府工作報告中,明確寫到要申報自貿(mào)區(qū)的有20多個,這還不包括廣西憑祥沿邊自貿(mào)區(qū),長沙文化創(chuàng)意自由貿(mào)易區(qū)國家試點等。然而,與地方的熱情高漲相比,中央的態(tài)度一直較為謹慎。此次叫停,更是讓第二家自貿(mào)區(qū)的審批在短期內(nèi)難見下文。

  “在等待總結上海的經(jīng)驗。”接受本刊記者采訪中,商務部國際貿(mào)易與經(jīng)濟研究院院長霍建國認為,目前上海自貿(mào)區(qū)正在積極推進各項試驗內(nèi)容,包括出臺調整后的2014版的負面清單,鑒于有些開放的內(nèi)容及制度創(chuàng)新的模式還有一個落地的過程,所以目前尚難總結提出可以復制推廣的成熟經(jīng)驗,因此設立新試點的條件還不成熟。

  更為重要的原因,則是各方在設立自貿(mào)區(qū)的意圖上大相徑庭。

  “作為全面深化改革的重要舉措,自貿(mào)區(qū)不是‘政策洼地’,而是制度創(chuàng)新的‘試驗田’。但從現(xiàn)實來看,一些地方追求的還是跑馬圈地和優(yōu)惠政策這一套東西。”上海自貿(mào)區(qū)方案設計的參與者、上海WTO事務咨詢中心總裁、上海市政府參事室主任王新奎在接受本刊記者采訪時強調,這樣的思路不僅不會讓中央動心,而且恰恰是中央所反對的。

  “國家設立自貿(mào)區(qū),旨在為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗,但目前看來,不少地方其實并未真正準確把握中央的用意?!鄙鲜鰴嗤耸空劦剑醒敫邔又跃o急叫停各地的申報行為,就是要讓地方好好冷靜一下,仔細琢磨體會中央的良苦用心,“如果只是單純地建幾個貿(mào)易園區(qū),國家還有必要如此大動干戈嗎?”

  一哄而上為哪般

  越來越長的自貿(mào)區(qū)申報名單,很容易使人聯(lián)想起上世紀90年代初興起的“開發(fā)區(qū)熱”。借著鄧小平南方講話的熱潮,自1992年開始,在短短幾年時間里,各地興辦的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、外商工業(yè)區(qū)、貿(mào)易保稅區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)模式大量涌現(xiàn)。

  據(jù)統(tǒng)計,至上世紀90年代末期,全國除由國家部、委、辦批準的開發(fā)區(qū)達近200個之外,各省、市、縣批準的開發(fā)區(qū)數(shù)目高達6000余個。盡管大部分開發(fā)區(qū)在改革開放中發(fā)揮了巨大的正面帶動作用,但也有相當一部分條件不成熟的開發(fā)區(qū)匆匆上馬,結果留下了不少至今都難以解決的后遺癥。

  更高標準的自貿(mào)區(qū),顯然不能再一哄而上、重蹈覆轍。“高層一再強調,要把防控風險作為重要底線,要在建設自貿(mào)區(qū)全過程都掌控好風險,努力排除一切可能和潛在的風險因素,這說明自貿(mào)區(qū)的試驗是有很大風險的。”在王新奎看來,高風險意味著高標準,全國來看,當前真正能夠符合“試驗田”標準的地方屈指可數(shù)。如果違背經(jīng)濟規(guī)律地盲目建設,后果可想而知。

  “盡管并沒有明確規(guī)定,但外界對于‘若干’通常理解為不超過十個?!被艚▏舱J為,中央對上海自貿(mào)區(qū)的建設試驗有其獨特的定位和戰(zhàn)略考慮,三中全會文件表述得十分清楚,即在推進現(xiàn)有試點的基礎上,選擇若干具備條件的地方發(fā)展園區(qū)或港區(qū),所以應正確理解條件是什么。

  霍建國認為,首先應具備一定規(guī)模的國際貿(mào)易、服務貿(mào)易、投資領域的發(fā)展條件,才能考慮建立自貿(mào)區(qū),所以各地不應盲目攀比,“未來新的自貿(mào)區(qū)應該對周邊經(jīng)濟發(fā)展有帶動作用,如果自貿(mào)區(qū)建起來后,只對本地有好處,經(jīng)驗不能復制,那么,它的試驗價值就大打折扣了?!?

  不僅如此,從以往的教訓來看,如果自貿(mào)區(qū)項目過多,就會加劇競爭。而在壓力之下,各地往往會本能地加大政策優(yōu)惠力度,形成“政策洼地”,從而將制度創(chuàng)新這一自貿(mào)區(qū)設立的初衷拋之腦后。

  對于這樣的形勢,地方并非毫不知情,但似乎依然阻止不了申報的熱情?!斑@一輪開放的‘班車’,無論如何不能再落下。”采訪中,一位西部地區(qū)地方官員的表白,既顯示出各地方申報自貿(mào)區(qū)的急切,也透露出本輪自貿(mào)區(qū)熱背后的緣由——除了高調宣布追求改革的姿態(tài),更多則是“排隊占位”的攀比心理。

  “不管自己是不是真的需要,起碼在新一輪的開放平臺上不能落后于別的地方,這是現(xiàn)在不少地方的真實心態(tài)。”國家發(fā)展和改革委員會學術委員會秘書長張燕生向本刊記者表示。

  采訪中,商務部國際貿(mào)易與經(jīng)濟研究院研究員梅新育也向本刊記者表示,以前探索改革開放設立特區(qū)、開發(fā)區(qū),建試點的經(jīng)驗表明,試點的地區(qū)往往發(fā)展快,而且不光當?shù)厥芤?,地方官員提拔也快,“因此,在此次自貿(mào)區(qū)申報熱潮中,依然充斥著唯恐落于人后、將來在政策上吃虧的思維?!?

  不可“穿新鞋走老路”

  為了能在眾多競爭者中脫穎而出,各地可謂下足了功夫。一方面,頻頻到北京“跑部”,“拜訪溝通”,以求得各部委表態(tài)和答復;另一方面,在各個場合強調自身的“特色”和“優(yōu)勢”。

  例如,作為毗鄰日韓的地區(qū),青島強調的是中日韓合作;而漁業(yè)資源豐富的浙江舟山則強調海洋經(jīng)濟;與臺灣一水之隔的廈門主打的是“對臺自由貿(mào)易園區(qū)”;靠近東盟的廣西試圖打造“中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)”;連接中亞的新疆則正在討論設立“中國-中亞自貿(mào)區(qū)”;重慶則希望自己成為內(nèi)陸地區(qū)對外開放的高地,因此申請成為“內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)”……

  張燕生評價道,結合本地優(yōu)勢和特色謀劃自貿(mào)區(qū)發(fā)展思路無可厚非,“但從一些地方提交的申請報告來看,基本上還是過去多年模式的重復,仍舊停留在開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的層面上,沒有多少新意?!?

  這并非個別觀點,采訪中,針對前一階段的自貿(mào)區(qū)申報熱,專家們的最大指摘,便是一些地方仍在“穿新鞋走老路”?!爸两襁€沒有搞清楚自貿(mào)區(qū)究竟是什么?!蓖跣驴锌剑斍耙恍┑貐^(qū)的思路很“幼稚”,就是“先拿到審批方案,再搞到一大片地,接下來大興土木、招商引資,弄出一個新區(qū)來”。

  在很大程度上,這或許是習慣使然。長期以來,許多地方一直十分迷戀所謂的“特區(qū)經(jīng)濟”,習慣于以優(yōu)惠政策、特殊待遇為導向進行園區(qū)建設,偏好于依靠搶投資、拉項目、圈資源來推動經(jīng)濟增長。在自貿(mào)區(qū)正式登臺之后,又有不少人將之當成了新的“開發(fā)區(qū)”。以為有了它,就可以獲得國家優(yōu)惠政策,投資自然源源涌入,地方經(jīng)濟就會迅速騰飛。

  特別是面對當前經(jīng)濟調整大背景下的現(xiàn)實壓力,給了地方更多“要政策、搶優(yōu)惠”的“動力”。去年至今,中國經(jīng)濟增速持續(xù)放緩。今年一季度,有27個省份GDP增速回落。面臨壓力,如果能憑借自貿(mào)區(qū)的“東風”,拉動經(jīng)濟增長,對許多地方而言,無疑是一個充滿誘惑的選擇。

  因此,一些省區(qū)市負責人甚至直言不諱把申報自貿(mào)區(qū)當成新一輪“政策洼地”和招商引資的“利器”?!斑@明顯與中央的初衷相背離?!蓖跣驴硎?,中央對自貿(mào)區(qū)建設的要求很明確,就是以開放促改革,挖掘改革紅利,激發(fā)市場活力,在沒有特殊政策和優(yōu)惠政策的情況下,尋求經(jīng)濟增長的動力。

  “拼政績、要政策”的老想法,顯然與中央設立自貿(mào)區(qū)意在破舊立新的戰(zhàn)略意圖背道而馳。

  當然,作出改變并不容易。即使是上海,在反復修訂自貿(mào)區(qū)方案的6個月時間里,也經(jīng)歷了非常艱難的轉變過程。從側重制造業(yè)投資準入到解決服務業(yè)的投資準入與服務貿(mào)易的便利化,從一開始希望有一些優(yōu)惠政策到最終中央要求營造一個國際化的營商環(huán)境,思路上的轉變堪稱巨大。

  “改革未必一定要掛牌子”

  據(jù)本刊記者了解,盡管被暫停,但自貿(mào)區(qū)申報的大門并未徹底關閉。

  “中國幅員遼闊,每個地區(qū)經(jīng)濟特征和發(fā)展優(yōu)勢不同,各地在國家發(fā)展戰(zhàn)略中肩負不同的使命?!卑凑栈艚▏睦斫?,只要上海的可復制經(jīng)驗比較成熟,各地的方案又有較強的說服力,對帶動未來的經(jīng)濟增長和對外開放有較強的促進作用,最終應可以考慮結合不同地區(qū)特點設計不同的自貿(mào)區(qū)進行試驗。

  “對于地方而言,關鍵是把握好自身的發(fā)展優(yōu)勢,定位好自身的發(fā)展方向?!彼劦?,“既要體現(xiàn)出改革和制度創(chuàng)新的內(nèi)容,又要從各自的實際情況出發(fā),從省情、區(qū)情以及各個地區(qū)不同的比較優(yōu)勢、把握好各自所處的發(fā)展階段,以及在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的位置及突出作用,進一步細化和完善試點方案,這樣就可以在全國陸續(xù)形成一些改革試點地區(qū)?!?

  在他看來,現(xiàn)階段自貿(mào)區(qū)的推廣試驗不僅要更快地探索出一套有效的改革經(jīng)驗,同時還應帶動經(jīng)濟發(fā)展。

  “更為重要的,則是國家從整體利益的角度加以平衡,要考慮到各地監(jiān)管、調控的能力有多大,也需要一個開放次序的統(tǒng)籌考慮?!币虼怂J為,對于中央及有關部門而言,現(xiàn)在需要做的,就是在總結上海自貿(mào)區(qū)運行經(jīng)驗的基礎上,盡快從全局的高度推廣出一個指導性的意見,讓各地對全國下一步可能推進的自貿(mào)區(qū)規(guī)劃有一個總體的了解。

  當然,禁令解除之前,地方政府依然可以大有作為?!案母镂幢匾欢ㄒ獟炫谱印!被艚▏鴱娬{,地方若要追求改革與發(fā)展,未必非要設立自貿(mào)區(qū),“地方的熱情可以理解,但與其把寶都押在自貿(mào)區(qū)試驗上,還不如因地制宜地提出進一步深化改革的方案。只要突破了束縛,解決了發(fā)展活力問題,也能達到同樣的目的?!?

  在其看來,如果地方能在自己的權限范圍內(nèi)把能做的簡政放權都做好,減少地方管轄的審批、改進服務,也屬于改革和制度創(chuàng)新的范疇。

編輯:何姝

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