關于部分重點區(qū)域水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)的調(diào)研報告

　　一、錯峰生產(chǎn)政策由來與推廣

　　2014年兩會期間18位政協(xié)委員聯(lián)名提交了《關于促進構建北方四省一區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、河北）水泥和采暖錯峰生產(chǎn)協(xié)調(diào)機制的提案》，提出在冬季采暖期間停止水泥窯熟料生產(chǎn)，水泥窯煅燒與供暖鍋爐進行錯峰防止疊加的政策建議。2014年6月國務院對《內(nèi)參》有關水泥錯峰生產(chǎn)報道做出批示。工信部聯(lián)和中國建筑材料聯(lián)合會、中國水泥協(xié)會調(diào)研，按照“輿論推動、政府引導、協(xié)會協(xié)調(diào)、先行試點”的指導原則，穩(wěn)步推動東北等地冬季采暖期間試行水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)，一方面緩解水泥行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩矛盾，一方面減輕冬季采暖期霧霾污染。

　　2016年《國務院辦公廳關于促進建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構增效益的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕34號）明確要求將推行錯峰生產(chǎn)作為壓減水泥過剩產(chǎn)能的重要手段之一。2018年6月《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》重申“重點區(qū)域采暖季節(jié)，對建材等重點行業(yè)企業(yè)實施錯峰生產(chǎn)”。2018年7月國務院發(fā)布《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》要求“重點區(qū)域?qū)嵤?/p>

　　秋冬季重點行業(yè)錯峰生產(chǎn)。加大秋冬季工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)調(diào)控力度，各地針對鋼鐵、建材、焦化、鑄造、有色、化工等高排放行業(yè)，制定錯峰生產(chǎn)方案，實施差別化管理。要將錯峰生產(chǎn)方案細化到企業(yè)生產(chǎn)線、工序和設備，載入排污許可證。企業(yè)未按期完成治理改造任務的，一并納入當?shù)劐e峰生產(chǎn)方案，實施停產(chǎn)”。2018年9月，國家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等多個部門以及京、津、冀、晉、魯、豫六地政府聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū) 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，要求各地方根據(jù)實際情況實行差別化錯峰生產(chǎn)。

　　2019年1月21日－23日，由工業(yè)和信息化部原材料工業(yè)司、節(jié)能與綜合利用司、生態(tài)環(huán)境部大氣環(huán)境司、中國水泥協(xié)會、冶金工業(yè)規(guī)劃研究院派員組成調(diào)研組，赴河北省邢臺市、邯鄲市，河南省安陽市實地調(diào)研重點區(qū)域2018-2019錯峰生產(chǎn)工作，以掌握水泥、鋼鐵、鑄造等行業(yè)錯峰生產(chǎn)執(zhí)行情況和存在問題，對錯峰生產(chǎn)政策執(zhí)行情況作出評估。

　　調(diào)研期間，調(diào)研組深入不同行業(yè)的多家企業(yè)現(xiàn)場，詳細聽取和詢問了企業(yè)執(zhí)行錯峰生產(chǎn)情況和存在問題。調(diào)研組并于企業(yè)所在地的兩省市政府主要領導、行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門負責人召開了三場座談會，認真聽取了地方政府部門領導、企業(yè)負責人、行業(yè)協(xié)會專家就錯峰生產(chǎn)執(zhí)行中的問題反饋，提出了意見和建議。

　　二、水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)實施情況

　　河北省和河南省均對秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)情況作出了嚴格規(guī)定，河北省工信廳還整理了《秋冬季錯峰生產(chǎn)工作30問》深入宣貫錯峰生產(chǎn)政策。

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　　根據(jù)《河北省環(huán)境保護廳關于河北省重點行業(yè)秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)績效評價指導意見》，要求“建材行業(yè)包括水泥（不含粉磨站）、磚瓦、陶瓷、玻璃棉、巖棉、礦物棉、防水建筑材料、石膏板等行業(yè)。水泥行業(yè)除承擔居民供暖、協(xié)同處置城市垃圾或危險廢物及高速公路重點建設項目等保民生任務的，要根據(jù)承擔任務量核定最大允許生產(chǎn)負荷外，其余企業(yè)錯峰期間全部停產(chǎn)”。通用指標包括“（1）料場揚塵防治標準、（2）無組織排放治理標準、（3）污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)要求”。差異化指標包括“建材行業(yè)的差異化指標主要分為能源結(jié)構、排放水平、運輸結(jié)構等方面”。

　　1、邯鄲市制定了詳細的《2018-2019年重點行業(yè)采暖季差異化錯峰生產(chǎn)工作方案》。要求“堅持綠色導向原則、差別化原則、民生保障原則、錯峰和應急相結(jié)合原則，一企一策制定錯峰生產(chǎn)減排比例。”“可根據(jù)本地空氣質(zhì)量情況，適度加嚴本地限產(chǎn)比例，但原則不超過5%的生產(chǎn)負荷。各縣（市、區(qū)）政府要將細化的企業(yè)錯峰生產(chǎn)方案報市大氣辦備案?！薄安顒e化錯峰生產(chǎn)管控從2018年11月15日開始，到2019年3月31日止，按照兩個階段執(zhí)行”。2018年11月15日至2018年12月31日執(zhí)行第一個階段差別化管控措施，主要行業(yè)中水泥限產(chǎn)4.08%。2019年1月1日至2019年3月31日執(zhí)行第二個階段差別化管控措施。

　　邯鄲市26家水泥企業(yè)（水泥熟料廠4家，粉磨站22家），4家熟料企業(yè)（2家不限產(chǎn)，1家限產(chǎn)18%，1家限產(chǎn)20%）；22家粉磨站中，5家不限產(chǎn)，15家（通道區(qū)域）限產(chǎn)5%，1家企業(yè)自行停產(chǎn)。水泥總產(chǎn)能3859萬噸，采暖季產(chǎn)能為1142萬噸，通過差別化管控邯鄲市水泥行業(yè)生產(chǎn)負荷95.92%（限產(chǎn)比例4.08%），管控后水泥生產(chǎn)產(chǎn)能1095萬噸（限產(chǎn)產(chǎn)能46.59萬噸）。

　　邯鄲市要求各縣（市、區(qū)）政府（管委會）負責組織各錯峰生產(chǎn)企業(yè)嚴格落實錯峰生產(chǎn)要求，根據(jù)核定的生產(chǎn)負荷，督導制定具體生產(chǎn)方案，落實到各生產(chǎn)線及具體設備，明確到具體生產(chǎn)日期。市直各牽頭部門要會同相關縣（市、區(qū)）政府（管委會），對企業(yè)生產(chǎn)方案現(xiàn)場核查，逐一審核；各企業(yè)制定的具體生產(chǎn)方案經(jīng)縣（市、區(qū)）政府（管委會）主要領導簽字并加蓋政府公章后，分報市直牽頭部門和市大氣辦備案。各錯峰生產(chǎn)執(zhí)行情況檢查組按照企業(yè)制定的具體生產(chǎn)方案進行檢查，嚴格督導各企業(yè)落實到位。

　　2、按照《邢臺市重點行業(yè)秋冬季差異化錯峰生產(chǎn)績效評價實施方案》要求，邢臺市大氣辦組織技術專家組對“三區(qū)一縣”錯峰生產(chǎn)企業(yè)初審結(jié)果進行現(xiàn)場核查，其限產(chǎn)比例作為2018-2019年采暖季差異化錯峰生產(chǎn)結(jié)果，并將核查結(jié)果進行公示，接受社會監(jiān)督。

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　　河南省污染防治攻堅戰(zhàn)領導小組辦公室發(fā)布《關于印發(fā)河南省2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案的通知》，“對重點行業(yè)將全面執(zhí)行特別排放限值”。自2018年10月1日起，全省鋼鐵、石化、化工、有色（不含氧化鋁）、水泥行業(yè)以及工業(yè)鍋爐全面執(zhí)行大氣污染物特別排放限值。對未按期完成特別排放限值改造的企業(yè)，依法實施停產(chǎn)整治。大力推進鋼鐵、水泥、電解鋁、炭素等非電行業(yè)超低排放改造試點，2018年10月底前，力爭完成129家企業(yè)超低排放改造工作。其中水泥窯廢氣顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放濃度要分別不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米。對完成超低排放的企業(yè)，可豁免秋冬季錯峰生產(chǎn)。

　　河南省污染防治攻堅戰(zhàn)領導小組辦公室發(fā)布《省污染防治攻堅戰(zhàn)領導小組辦公室關于印發(fā)河南省重點行業(yè)差異化錯峰生產(chǎn)指導意見的通知》，提出重點行業(yè)差異化錯峰生產(chǎn)實施時間和范圍為2018年11月15日至2019年3月15日，重點對全省鋼鐵、焦化、鑄造、建材、有色、醫(yī)藥（農(nóng)藥）等行業(yè)實施差異化錯峰生產(chǎn)。建材行業(yè)主要包括水泥（含特種水泥，不含粉磨站和粉磨工序）、磚瓦窯、陶瓷、巖棉、玻璃棉、礦物棉、石膏板、耐材企業(yè)。對達相關行業(yè)規(guī)定排放限值要求，完成《河南省2018年工業(yè)大氣污染治理專項方案》（豫環(huán)攻堅辦〔2018〕87號）規(guī)定的生產(chǎn)、運輸、儲存無組織排放治理要求的建材企業(yè)，并按規(guī)范安裝在線監(jiān)控設施的，實施差異化錯峰生產(chǎn)。對不符合污染防治要求的，依法依規(guī)查處，并實施限期整改，整改完成后，按規(guī)定要求實施錯峰生產(chǎn)。

　　1、豁免類。達到超低排放（水泥窯廢氣顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米），附屬礦山達到綠色礦山要求的水泥企業(yè)。

　　2、限產(chǎn)類。達到超低排放（水泥窯廢氣顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米）的水泥企業(yè)，豁免2019年1－2月份免于錯峰停產(chǎn)。

　　3、限制類。豁免類和限產(chǎn)類以外的建材企業(yè)，原則上實施停產(chǎn)。承擔居民供暖、協(xié)同處置城市生活垃圾或危險廢物等保民生任務的水泥企業(yè)，要根據(jù)承擔任務量核定最大允許生產(chǎn)負荷；承擔居民供暖水泥企業(yè)采暖季結(jié)束后補停相應時間。對位于城市建成區(qū)的建材企業(yè)，可加嚴一級錯峰限產(chǎn)要求。

　　三、水泥錯峰生產(chǎn)實施效果和存在問題

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　　水泥行業(yè)尤其是京津冀晉魯豫地區(qū)行業(yè)協(xié)會、水泥企業(yè)已經(jīng)形成共識，水泥行業(yè)執(zhí)行錯峰生產(chǎn)政策是極其有成效的。實踐證明，在相關部委對錯峰生產(chǎn)的政策指導、協(xié)調(diào)推進下，省級行業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、市政府切實貫徹落實錯峰生產(chǎn)政策，不僅有效緩解環(huán)境壓力，還從供給側(cè)端讓水泥企業(yè)行業(yè)自律，自發(fā)減產(chǎn)減量，穩(wěn)定、調(diào)節(jié)了水泥產(chǎn)品市場供需動態(tài)平衡。錯峰生產(chǎn)執(zhí)行過程中豁免水泥企業(yè)數(shù)量少的，當?shù)卮髿猸h(huán)境質(zhì)量明顯提升，實現(xiàn)了區(qū)域水泥行業(yè)控產(chǎn)量穩(wěn)價格增效益，水泥企業(yè)員工福利待遇有保障，水泥企業(yè)停窯期間員工工資照發(fā)，企業(yè)組織生產(chǎn)技能學習培訓，保證了生產(chǎn)安全和管理提升。錯峰生產(chǎn)執(zhí)行過程中，豁免水泥企業(yè)數(shù)量較多的，區(qū)域內(nèi)水泥企業(yè)產(chǎn)品銷量大反而效益低、自然資源消耗量大、排污總量相對高，低價競爭無法保證產(chǎn)品質(zhì)量，不符合高質(zhì)量發(fā)展的要求。

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　　2018年底，晉冀魯豫四省協(xié)會和區(qū)域產(chǎn)能前六大水泥企業(yè)集團（河北省建筑材料工業(yè)協(xié)會、山西省建材工業(yè)協(xié)會、山東省水泥行業(yè)協(xié)會、河南省建筑材料工業(yè)協(xié)會、唐山冀東水泥股份有限公司、中國聯(lián)合水泥集團有限公司、山東山水水泥集團有限公司、河南省天瑞水泥集團有限公司、河北省石家莊市曲寨水泥有限公司、山西省威頓水泥集團有限責任公司）聯(lián)名向工信部、生態(tài)環(huán)境部、中國水泥協(xié)會報告：由于某些區(qū)域政府豁免錯峰企業(yè)較多，缺少有效監(jiān)管，借協(xié)同處置、冬季供暖、超低排放名義不執(zhí)行錯峰生產(chǎn)的水泥企業(yè)越來越多，水泥熟料產(chǎn)量同比增加，加劇了水泥產(chǎn)能過剩矛盾，大氣質(zhì)量較同期惡化，大氣污染應急預警明顯增加，京津冀及周邊大氣質(zhì)量較去年同期有明顯下降。（見表1）。

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　　據(jù)統(tǒng)計，河北省共有85條水泥熟料生產(chǎn)線，自2018年11月15日（至2019年3月15日結(jié)束）開始執(zhí)行采暖季差異化錯峰生產(chǎn)以來，達到豁免不停窯的生產(chǎn)線有45條，其中供暖16條，協(xié)同處置26條（含危廢、處理垃圾、污泥等）、保障重點工程3條，合計未停窯熟料產(chǎn)能約日產(chǎn)130000噸。截止1月17日，河北已停窯50條（包括地方政府因考慮環(huán)保排放總量和重污染天氣預警方案另要求的政策停窯），停窯率59%，未停窯35條。京津冀地區(qū)發(fā)布的大氣重污染預警次數(shù)和天數(shù)：北京市3次共8天、天津4次共14天、唐山4次共35天、廊坊5次共43天、保定5次共27天、石家莊4次共42天、邢臺4次共23天、邯鄲4次共36天。而河北省及周邊大氣質(zhì)量較去年同期有明顯下降。經(jīng)測算，2018～2019采暖季期間，河北省水泥產(chǎn)量較2017～2018年同期增加1000萬噸。二氧化碳增加排放860萬噸，氮氧化物增加排放1.1萬噸，二氧化硫增加排放300噸，固體顆粒物增加排放1500噸。

　　新問題主要有以下幾個：

　　1、承擔協(xié)同處置生活垃圾、市政污泥、危廢和工業(yè)尾渣的水泥熟料生產(chǎn)線，不論處置量多少，基本不參加錯峰生產(chǎn)。并且多以企業(yè)自行上報登記為主，缺少公開的具有資質(zhì)的第三方核定，信息不及時公開，社會監(jiān)督難度大。這容易造成企業(yè)為躲避錯峰生產(chǎn)而弄虛作假。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)部分承擔協(xié)同處置任務的水泥企業(yè)無法做到廠區(qū)無異味，污水排放不達標。

　　2、以水泥窯冬季供暖為由不參加錯峰生產(chǎn)。錯峰生產(chǎn)的本意就是為了避免冬季供暖鍋爐與水泥窯爐疊加造成的環(huán)境污染，而利用水泥窯供暖增加了水泥企業(yè)的耗水量、耗電量、耗煤量和維護管理成本，并非環(huán)境效益最優(yōu)的供暖技術，并且一旦水泥生產(chǎn)設備出現(xiàn)故障或庫滿停窯，

　　就無法保障供暖。

　　3、地方政府自行規(guī)定水泥企業(yè)超低排放指標，達到指標的企業(yè)就豁免錯峰生產(chǎn)，沒有同一規(guī)劃和聯(lián)動措施。必須意識到，即使達到超低排放，也會有排放量。如果某幾個地區(qū)豁免錯峰生產(chǎn)，那么豁免地區(qū)的水泥產(chǎn)品就會大量流向嚴格執(zhí)行停窯錯峰生產(chǎn)的地區(qū)，容易造成惡意傾銷，嚴重破壞市場公平競爭環(huán)境。從實際情況來看，冬季北方地區(qū)建筑工程停工，此時水泥市場需求量較少，豁免水泥企業(yè)不停窯只會加大產(chǎn)品傾銷量和污染排放總量，增加企業(yè)財務成本，對有效化解嚴重過剩的水泥產(chǎn)能和污染防治極其不利。

　　地方政府完全豁免部分水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)，容易加劇產(chǎn)能過剩的矛盾，也會造成客觀上排放總量增加。因此，在水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾依舊存在的情況下，完豁免錯峰而未能有效壓減生產(chǎn)負荷的水泥企業(yè)過多，對于堅決不打折扣停窯有效壓減產(chǎn)量的水泥企業(yè)形成了相對“不公平性”，如果水泥企業(yè)不參與錯峰生產(chǎn)的處罰成本過低，那么個別企業(yè)容易鉆政策空子利用民生供暖、協(xié)同處置等理由躲避錯峰生產(chǎn)。

　　四、措施建議

　　在調(diào)研的基礎上，針對水泥企業(yè)錯峰生產(chǎn)中出現(xiàn)的問題，提出以下改進措施建議：

　?。ㄒ唬┙ㄗh相關部門牽頭起草《水泥企業(yè)執(zhí)行錯峰生產(chǎn)技術規(guī)范》，統(tǒng)一協(xié)同處置、冬季供暖、超低排放的衡量標準，為實現(xiàn)差別錯峰生產(chǎn)提供技術支撐。

　　（二）建立健全水泥企業(yè)執(zhí)行錯峰生產(chǎn)的監(jiān)督機制。建議建立企業(yè)實名舉報平臺，暢通監(jiān)督渠道，明確舉報路徑和錯峰生產(chǎn)政策落實反饋機制，對拒不執(zhí)行錯峰生產(chǎn)的企業(yè)，應通過差別電價、排污收費等手段，加大對違規(guī)企業(yè)的處罰力度。

　?。ㄈ┧嘈袠I(yè)在京津冀晉魯豫地區(qū)是整體上全局上的水泥產(chǎn)品供給端，聯(lián)動發(fā)展關聯(lián)性強，建議原則上統(tǒng)一停窯天數(shù)和起止時間。

　?。ㄋ模╁e峰生產(chǎn)期間承擔居民供暖任務確實無法停窯的水泥企業(yè)，應減少生產(chǎn)負荷 15%以上，待供暖任務結(jié)束后必須補足錯峰生產(chǎn)停窯天數(shù)。

　?。ㄎ澹τ诶秒娛a(chǎn)水泥熟料，水泥窯協(xié)同處置的企業(yè)實施“錯峰置換”，即錯峰生產(chǎn)期間應承擔的污染物減排量由周邊普通水泥企業(yè)適當延長停窯時間來置換補償。錯峰生產(chǎn)期間，未停窯的企業(yè)生產(chǎn)的水泥熟料經(jīng)檢驗合格，由區(qū)域內(nèi)普通水泥企業(yè)統(tǒng)籌消化處理,熟料價格參考接收熟料的普通水泥企業(yè)的變動成本制定，協(xié)同處置水泥企業(yè)給予普通水泥企業(yè)運輸費用補貼。

　?。┌凑崭魇∈凶灾螀^(qū)總量減排的要求，客觀確定各地錯峰生產(chǎn)的排放強度和總量控制的衡量標準。建議錯峰生產(chǎn)政策不豁免水泥企業(yè)。

　　（七）發(fā)揮協(xié)會作用。行業(yè)協(xié)會做好監(jiān)督工作，引導企業(yè)遵紀守法加強自律，協(xié)助地方有關部門平穩(wěn)科學推進錯峰生產(chǎn)，鞏固污染防治攻堅戰(zhàn)成果。