國務院：《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》

　　自然資源資產產權制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設的重要基礎性制度。改革開放以來，我國自然資源資產產權制度逐步建立，在促進自然資源節(jié)約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在自然資源資產底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題，導致產權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重。為加快健全自然資源資產產權制度，進一步推動生態(tài)文明建設，現提出如下意見。

　　一、總體要求

　?。ㄒ唬┲笇枷?。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，全面落實習近平生態(tài)文明思想，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，以完善自然資源資產產權體系為重點，以落實產權主體為關鍵，以調查監(jiān)測和確權登記為基礎，著力促進自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復，加強監(jiān)督管理，注重改革創(chuàng)新，加快構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系，為完善社會主義市場經濟體制、維護社會公平正義、建設美麗中國提供基礎支撐。

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　　——堅持保護優(yōu)先、集約利用。正確處理資源保護與開發(fā)利用的關系，既要發(fā)揮自然資源資產產權制度在嚴格保護資源、提升生態(tài)功能中的基礎作用，又要發(fā)揮在優(yōu)化資源配置、提高資源開發(fā)利用效率、促進高質量發(fā)展中的關鍵作用。

　　——堅持市場配置、政府監(jiān)管。以擴權賦能、激發(fā)活力為重心，健全自然資源資產產權制度，探索自然資源資產所有者權益的多種有效實現形式，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平；加強政府監(jiān)督管理，促進自然資源權利人合理利用資源。

　　——堅持物權法定、平等保護。依法明確全民所有自然資源資產所有權的權利行使主體，健全自然資源資產產權體系和權能，完善自然資源資產產權法律體系，平等保護各類自然資源資產產權主體合法權益，更好發(fā)揮產權制度在生態(tài)文明建設中的激勵約束作用。

　　——堅持依法改革、試點先行。堅持重大改革于法有據，既要發(fā)揮改革頂層設計的指導作用，又要鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創(chuàng)新提供鮮活經驗。

　?。ㄈ┛傮w目標。到2020年，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度基本建立，自然資源開發(fā)利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局提供有力支撐。

　　二、主要任務

　?。ㄋ模┙∪匀毁Y源資產產權體系。適應自然資源多種屬性以及國民經濟和社會發(fā)展需求，與國土空間規(guī)劃和用途管制相銜接，推動自然資源資產所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資產產權體系，著力解決權利交叉、缺位等問題。處理好自然資源資產所有權與使用權的關系，創(chuàng)新自然資源資產全民所有權和集體所有權的實現形式。落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發(fā)利用。探索研究油氣探采合一權利制度，加強探礦權、采礦權授予與相關規(guī)劃的銜接。依據不同礦種、不同勘查階段地質工作規(guī)律，合理延長探礦權有效期及延續(xù)、保留期限。根據礦產資源儲量規(guī)模，分類設定采礦權有效期及延續(xù)期限。依法明確采礦權抵押權能，完善探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權銜接機制。探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能。構建無居民海島產權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘涂養(yǎng)殖權利體系，依法明確權能，允許流轉和抵押。理順水域灘涂養(yǎng)殖的權利與海域使用權、土地承包經營權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關系。

　　（五）明確自然資源資產產權主體。推進相關法律修改，明確國務院授權國務院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監(jiān)督管理制度，法律授權省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權的特定自然資源除外。完善全民所有自然資源資產收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構，并加大對生態(tài)保護修復支持力度。推進農村集體所有的自然資源資產所有權確權，依法落實農村集體經濟組織特別法人地位，明確農村集體所有自然資源資產由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，增強對農村集體所有自然資源資產的管理和經營能力，農村集體經濟組織成員對自然資源資產享有合法權益。保證自然人、法人和非法人組織等各類市場主體依法平等使用自然資源資產、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護。

　?。╅_展自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價。加快研究制定統(tǒng)一的自然資源分類標準，建立自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價制度，充分利用現有相關自然資源調查成果，統(tǒng)一組織實施全國自然資源調查，掌握重要自然資源的數量、質量、分布、權屬、保護和開發(fā)利用狀況。研究建立自然資源資產核算評價制度，開展實物量統(tǒng)計，探索價值量核算，編制自然資源資產負債表。建立自然資源動態(tài)監(jiān)測制度，及時跟蹤掌握各類自然資源變化情況。建立統(tǒng)一權威的自然資源調查監(jiān)測評價信息發(fā)布和共享機制。

　?。ㄆ撸┘涌熳匀毁Y源統(tǒng)一確權登記?？偨Y自然資源統(tǒng)一確權登記試點經驗，完善確權登記辦法和規(guī)則，推動確權登記法治化，重點推進國家公園等各類自然保護地、重點國有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界。建立健全登記信息管理基礎平臺，提升公共服務能力和水平。

　　（八）強化自然資源整體保護。編制實施國土空間規(guī)劃，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，建立健全國土空間用途管制制度、管理規(guī)范和技術標準，對國土空間實施統(tǒng)一管控，強化山水林田湖草整體保護。加強陸海統(tǒng)籌，以海岸線為基礎，統(tǒng)籌編制海岸帶開發(fā)保護規(guī)劃，強化用途管制，除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。對生態(tài)功能重要的公益性自然資源資產，加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系。國家公園范圍內的全民所有自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門行使或委托相關部門、省級政府代理行使。條件成熟時，逐步過渡到國家公園內全民所有自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門直接行使。已批準的國家公園試點全民所有自然資源資產所有權具體行使主體在試點期間可暫不調整。積極預防、及時制止破壞自然資源資產行為，強化自然資源資產損害賠償責任。探索建立政府主導、企業(yè)和社會參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護補償機制，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。健全自然保護地內自然資源資產特許經營權等制度，構建以產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化為主體的生態(tài)經濟體系。鼓勵政府機構、企業(yè)和其他社會主體，通過租賃、置換、贖買等方式擴大自然生態(tài)空間，維護國家和區(qū)域生態(tài)安全。依法依規(guī)解決自然保護地內的探礦權、采礦權、取水權、水域灘涂養(yǎng)殖捕撈的權利、特許經營權等合理退出問題。

　?。ň牛┐龠M自然資源資產集約開發(fā)利用。既要通過完善價格形成機制，擴大競爭性出讓，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。深入推進全民所有自然資源資產有償使用制度改革，加快出臺國有森林資源資產和草原資源資產有償使用制度改革方案。全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，調整與競爭性出讓相關的探礦權、采礦權審批方式。有序放開油氣勘查開采市場，完善競爭出讓方式和程序，制定實施更為嚴格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉管理辦法。健全水資源資產產權制度，根據流域生態(tài)環(huán)境特征和經濟社會發(fā)展需求確定合理的開發(fā)利用管控目標，著力改變分割管理、全面開發(fā)的狀況，實施對流域水資源、水能資源開發(fā)利用的統(tǒng)一監(jiān)管。完善自然資源資產分等定級價格評估制度和資產審核制度。完善自然資源資產開發(fā)利用標準體系和產業(yè)準入政策，將自然資源資產開發(fā)利用水平和生態(tài)保護要求作為選擇使用權人的重要因素并納入出讓合同。完善自然資源資產使用權轉讓、出租、抵押市場規(guī)則，規(guī)范市場建設，明確受讓人開發(fā)利用自然資源資產的要求。統(tǒng)籌推進自然資源資產交易平臺和服務體系建設，健全市場監(jiān)測監(jiān)管和調控機制，建立自然資源資產市場信用體系，促進自然資源資產流轉順暢、交易安全、利用高效。

　　（十）推動自然生態(tài)空間系統(tǒng)修復和合理補償。堅持政府管控與產權激勵并舉，增強生態(tài)修復合力。編制實施國土空間生態(tài)修復規(guī)劃，建立健全山水林田湖草系統(tǒng)修復和綜合治理機制。堅持誰破壞、誰補償原則，建立健全依法建設占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償標準。落實和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由責任人承擔修復或賠償責任。對責任人滅失的，遵循屬地管理原則，按照事權由各級政府組織開展修復工作。按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態(tài)保護修復。

　?。ㄊ唬┙∪匀毁Y源資產監(jiān)管體系。發(fā)揮人大、行政、司法、審計和社會監(jiān)督作用，創(chuàng)新管理方式方法，形成監(jiān)管合力，實現對自然資源資產開發(fā)利用和保護的全程動態(tài)有效監(jiān)管，加強自然資源督察機構對國有自然資源資產的監(jiān)督，國務院自然資源主管部門按照要求定期向國務院報告國有自然資源資產報告。各級政府按要求向本級人大常委會報告國有自然資源資產情況，接受權力機關監(jiān)督。建立科學合理的自然資源資產管理考核評價體系，開展領導干部自然資源資產離任審計，落實完善黨政領導干部自然資源資產損害責任追究制度。完善自然資源資產產權信息公開制度，強化社會監(jiān)督。充分利用大數據等現代信息技術，建立統(tǒng)一的自然資源數據庫，提升監(jiān)督管理效能。建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺，實現信息共享、案情通報、案件移送，通過檢察法律監(jiān)督，推動依法行政、嚴格執(zhí)法。完善自然資源資產督察執(zhí)法體制，加強督察執(zhí)法隊伍建設，嚴肅查處自然資源資產產權領域重大違法案件。

　　（十二）完善自然資源資產產權法律體系。全面清理涉及自然資源資產產權制度的法律法規(guī)，對不利于生態(tài)文明建設和自然資源資產產權保護的規(guī)定提出具體廢止、修改意見，按照立法程序推進修改。系統(tǒng)總結農村土地制度改革試點經驗，加快土地管理法修訂步伐。根據自然資源資產產權制度改革進程，推進修訂礦產資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法等法律及相關行政法規(guī)。完善自然資源資產產權登記制度。研究制定國土空間開發(fā)保護法。加快完善以國家公園為主體的自然保護地法律法規(guī)體系。建立健全協(xié)商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議和訴訟等有機銜接、相互協(xié)調、多元化的自然資源資產產權糾紛解決機制。全面落實公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等法律制度，構建自然資源資產產權民事、行政、刑事案件協(xié)同審判機制。適時公布嚴重侵害自然資源資產產權的典型案例。

　　三、實施保障

　　（十三）加強黨對自然資源資產產權制度改革的統(tǒng)一領導。自然資源資產產權制度改革涉及重大利益調整，事關改革發(fā)展穩(wěn)定全局，必須在黨的集中統(tǒng)一領導下推行。各地區(qū)各有關部門要增強“四個意識”，不折不扣貫徹落實黨中央、國務院關于自然資源資產產權制度改革的重大決策部署，確保改革有序推進、落地生效。建立統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的工作機制，明確部門責任，制定時間表和路線圖，加強跟蹤督辦，推動落實改革任務。強化中央地方聯(lián)動，及時研究解決改革推進中的重大問題。

　?。ㄊ模┥钊腴_展重大問題研究。重點開展自然資源資產價值、國家所有權、委托代理、收益分配、宅基地“三權分置”、自然資源資產負債表、空間開發(fā)權利等重大理論和實踐問題研究，系統(tǒng)總結我國自然資源資產產權制度實踐經驗，開展國內外比較研究和國際交流合作，加強相關學科建設和人才培養(yǎng)，構建我國自然資源資產產權理論體系。

　?。ㄊ澹┙y(tǒng)籌推進試點。對自然資源資產產權制度改革涉及的具體內容，現行法律、行政法規(guī)沒有明確禁止性規(guī)定的，鼓勵地方因地制宜開展探索，充分積累實踐經驗；改革涉及具體內容需要突破現行法律、行政法規(guī)明確禁止性規(guī)定的，選擇部分地區(qū)開展試點，在依法取得授權后部署實施。在福建、江西、貴州、海南等地探索開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點，明確委托代理行使所有權的資源清單、管理制度和收益分配機制；在國家公園體制試點地區(qū)、山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點區(qū)、國家級旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)、生態(tài)產品價值實現機制試點地區(qū)等區(qū)域，探索開展促進生態(tài)保護修復的產權激勵機制試點，吸引社會資本參與生態(tài)保護修復；在全民所有自然資源資產有償使用試點地區(qū)、農村土地制度改革試點地區(qū)等其他區(qū)域，部署一批健全產權體系、促進資源集約開發(fā)利用和加強產權保護救濟的試點。強化試點工作統(tǒng)籌協(xié)調，及時總結試點經驗，形成可復制可推廣的制度成果。

　?。ㄊ┘訌娦麄饕龑?。加強政策解讀，系統(tǒng)闡述自然資源資產產權制度改革的重大意義、基本思路和重點任務。利用世界地球日、世界環(huán)境日、世界海洋日、世界野生動植物日、世界濕地日、全國土地日等重要紀念日，開展形式多樣的宣傳活動。