我國大面積關(guān)停、清退砂石礦山企業(yè)

　　經(jīng)過60多年的發(fā)展，特別是20世紀90年代以后，我國自然保護區(qū)的建設(shè)取得了長足進步，自然保護區(qū)的數(shù)量迅速增加，類型日益豐富，面積顯著擴大。截止日前，我國現(xiàn)有各類自然保護區(qū)共計2771個。自然保護區(qū)面積14702.8萬公頃，約占國土面積的14.8%。

　　隨著我國各類自然保護區(qū)不斷發(fā)展、建設(shè)，面積不斷擴大，許多砂石礦山企業(yè)被“納入”自然保護區(qū)，我國規(guī)定自然保護區(qū)內(nèi)砂石等礦業(yè)權(quán)將全面清退。

　　在青山綠水就是金山銀山的大方針下，探礦權(quán)和采礦權(quán)必須全面退出自然保護區(qū)已經(jīng)不可避免。那么，自然保護區(qū)內(nèi)原有的合法礦業(yè)權(quán)該如何退出，又該如何保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，現(xiàn)在進展如何呢？

　　1、自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)目前存在的問題？

　　我國的自然保護區(qū)建設(shè)在取得成效的同時，也存在很多問題。有的保護區(qū)劃定的不夠科學(xué)，很多地方為爭取上級財政補貼，在沒有經(jīng)過科學(xué)論證的情況下，隨意申請劃定自然保護區(qū)；有的因為各種創(chuàng)建活動，過分追求保護區(qū)面積的增加等。這些問題的存在，導(dǎo)致部分自然保護區(qū)目前仍然存在保護區(qū)邊界范圍不清楚和功能規(guī)劃分區(qū)不明確的問題，這和探礦權(quán)、采礦權(quán)退出自然保護區(qū)息息相關(guān)。因為探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)必須界定兩個問題：一是要界定探礦權(quán)采礦權(quán)是不是在自然保護區(qū)范圍內(nèi)，二是要界定探礦權(quán)采礦權(quán)是不是在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)范圍內(nèi)。

　　一是自然保護區(qū)的邊界范圍不清楚。根據(jù)《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，“自然保護區(qū)的范圍和界線由批準建立自然保護區(qū)的人民政府確定，并標明區(qū)界，予以公告?！?/p>

　　但實踐中，基于當時申請劃定自然保護區(qū)的不科學(xué)，管理上的粗放和混亂，特別是土地權(quán)屬的矛盾，導(dǎo)致相當部分自然保護區(qū)在建立時沒有明確的坐標，自然保護區(qū)的邊界范圍并不清楚。

　　如果自然保護區(qū)的邊界范圍不清楚，直接導(dǎo)致如何認定探礦權(quán)和采礦權(quán)是否在自然保護區(qū)范圍內(nèi)這個問題的出現(xiàn)。如果不能確認探礦權(quán)采礦權(quán)在自然保護區(qū)范圍內(nèi)，就不能適用自然保護區(qū)的相關(guān)規(guī)定，要求探礦權(quán)采礦權(quán)退出就缺乏充足的法律依據(jù)。

　　二是自然保護區(qū)的功能分區(qū)不明確。按照《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。不同的功能分區(qū)保護力度是不一樣的，其中核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)范圍內(nèi)不允許建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施，嚴格控制人類活動，實驗區(qū)范圍則允許有一定的生產(chǎn)設(shè)施和建設(shè)項目。

　　但實踐中我國已有的自然保護區(qū)還有相當比例沒有明確劃分功能區(qū)。根據(jù)十部門57號文件，要求探礦權(quán)采礦權(quán)必須退出的是自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。所以，判斷探礦權(quán)采礦權(quán)是否處于核心區(qū)和緩沖區(qū)就非常關(guān)鍵，如果自然保護區(qū)沒有劃定核心區(qū)和緩沖區(qū)，那么認定探礦權(quán)采礦權(quán)必須退出也是存在爭議的。

　　2、自然保護區(qū)的礦業(yè)權(quán)該如何退出？

　　無論是目前自然保護區(qū)的法律政策還是礦產(chǎn)開發(fā)的實際需要，對探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)都應(yīng)該區(qū)別對待，切不可搞“一刀切”的政策。無數(shù)次歷史經(jīng)驗證明，“一刀切”、“層層加碼”的政策往往是矯枉過正，用力過頭，無法達到自然保護區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益平衡，無法實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的初衷。

　　根據(jù)《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，禁止在自然保護區(qū)內(nèi)開礦、采石、挖沙等行為，從礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的角度，可以看出所禁止的是采礦行為，并沒有禁止探礦行為。

　　《自然保護區(qū)條例》第二十七條規(guī)定，進入自然保護區(qū)核心區(qū)的科學(xué)研究觀測、調(diào)查活動應(yīng)當經(jīng)自然保護區(qū)行政主管部門批準。所以，進入自然保護區(qū)的核心區(qū)的公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查活動，也應(yīng)當?shù)玫阶匀槐Ｗo區(qū)行政主管部門的批準。但在辦理審批手續(xù)時，應(yīng)當通過環(huán)境影響評價的程序，來評估地質(zhì)調(diào)查活動對環(huán)境造成的影響。

　　而對采礦權(quán)退出自然保護區(qū)，可通過兩種途徑，一、對邊界范圍和功能分區(qū)明確的自然保護區(qū)，所有礦業(yè)權(quán)可一律退出。二、而對邊界范圍和功能分區(qū)不明確，甚至盲目追求“高大上”且沒有保護功能的自然保護區(qū)，則可以通過調(diào)整自然保護區(qū)范圍的方式使部分采礦權(quán)合法化，從而達到“退出”的目的。

　　前文提到，截止到2015年，我國自然保護區(qū)保護面積達到14702.8萬公頃，約占整個國土面積的14.8%。礦產(chǎn)資源的賦存地也多在崇山峻嶺、奇峰險川之間，和設(shè)定的自然保護區(qū)的范圍多有重疊。環(huán)境保護屬于公共利益，“環(huán)保優(yōu)先”是一個普遍的原則，任何以犧牲環(huán)境保護為代價的經(jīng)濟發(fā)展都是不可取的。

　　但我們也必須認識到，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用不僅僅涉及礦業(yè)權(quán)人的利益。礦產(chǎn)資源及能源安全是國家安全的重要組成部分，關(guān)系一國的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。目前世界上很多國家都將保障礦產(chǎn)資源安全作為國家資源戰(zhàn)略的首要目標。我國政府也明確提出到2020年，基本形成比較完善的能源安全保障體系，能源自給能力保持在85%左右。

　　所以，涉及到礦產(chǎn)資源開發(fā)利用問題時，應(yīng)當采取“兩害相權(quán)取其輕”的基本思路，合理評估自然環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)保護和礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益平衡。特別是針對原來自然保護區(qū)設(shè)定不科學(xué)，保護對象、保護等級和保護區(qū)劃定范圍沒有經(jīng)過科學(xué)論證的，應(yīng)當經(jīng)過重新科學(xué)論證、合理劃定；對涉及戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查開采的，保護區(qū)能夠縮小范圍或者異地補劃面積的，應(yīng)當調(diào)整保護區(qū)的范圍，為礦產(chǎn)資源開發(fā)做好鋪墊。

　　自然保護區(qū)的調(diào)整是有法律和政策依據(jù)的?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第十五條第一款規(guī)定：“自然保護區(qū)的撤銷及其性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變，應(yīng)當經(jīng)原批準建立自然保護區(qū)的人民政府批準。”

　　2013年國務(wù)院印發(fā)的《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》中明確，國家級自然保護區(qū)調(diào)整包括的范圍調(diào)整、功能區(qū)調(diào)整及更改名稱，并規(guī)定了自然保護區(qū)調(diào)整的條件、程序和審批等內(nèi)容。北京、青海、陜西等多個省份也出臺了相關(guān)規(guī)定。

　　在前述情形均排除的情況下，自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)的采礦權(quán)，必須關(guān)停退出，涉及政府補償?shù)?，?yīng)當給予公平合理的補償。

　　3、礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償依據(jù)？

　　探礦權(quán)采礦權(quán)退出自然保護區(qū)的補償問題，既有理論依據(jù)支撐，也有法律政策的保護。

　　“信賴保護原則”是自然保護區(qū)內(nèi)合法探礦權(quán)采礦權(quán)退出獲得補償?shù)闹匾碚撘罁?jù)。信賴保護原則是行政法中最為重要的原則，屬于行政法領(lǐng)域的“帝王條款”。具體是指行政相對人基于對行政主體的授益性、合意性、指導(dǎo)性等行政行為的信賴而產(chǎn)生的值得保護的利益，這種行為不得隨意撤銷或者變更，否則應(yīng)對行政相對人的合法利益給予補償。因為行政行為具有確定力和公信力，所以政府要遵循基本的誠信原則，不得隨意撤銷或者變更原來生效的行政行為，確需撤銷或改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應(yīng)當給予補償。

　　從現(xiàn)有的法律政策來看，我國已經(jīng)在較為廣泛的領(lǐng)域建立了行政補償制度，比如土地管理、防沙治沙、消防、防洪、水資源利用等方面都有行政補償?shù)姆芍贫取！段餀?quán)法》第一百二十三條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護。”

　　《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織