把脈新型城鎮(zhèn)化 搶抓公路交通發(fā)展新機(jī)遇

　　從黨的十八大到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，再到中央農(nóng)村工作會(huì)議，中央多次強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化，并進(jìn)行了重點(diǎn)部署。這向國(guó)內(nèi)外發(fā)出一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)——新型城鎮(zhèn)化將成為我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要推進(jìn)器，將成為撬動(dòng)中國(guó)未來(lái)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的一個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)。交通運(yùn)輸部黨組在2013年全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議上明確提出，要繼續(xù)加強(qiáng)城鎮(zhèn)化和集中連片特困地區(qū)的交通建設(shè)。交通特別是公路交通是城鎮(zhèn)化、城市群發(fā)展的重要基礎(chǔ)，交通引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展、交通支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)成為多方共識(shí)。

　　目前，按照國(guó)務(wù)院要求,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正在牽頭編制《全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》。2012年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到50%后，未來(lái)一個(gè)時(shí)期將處在城鎮(zhèn)化加速階段。根據(jù)有關(guān)專(zhuān)家預(yù)計(jì)，到2020年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，可以預(yù)料，新型城鎮(zhèn)化將對(duì)公路交通運(yùn)輸提出新的需求。

　　新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)公路交通發(fā)展新的戰(zhàn)略機(jī)遇

　　在實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入兩個(gè)“倍增”的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期向好。在促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的進(jìn)程中，特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程中，安全可靠、經(jīng)濟(jì)高效、便捷舒適的交通運(yùn)輸需求將持續(xù)增長(zhǎng)。從公路交通運(yùn)輸量的宏觀預(yù)測(cè)分析看，到2020年，我國(guó)汽車(chē)保有量將超過(guò)2億輛，是2010年的2倍;2020年和2030年，我國(guó)38條主要公路通道平均交通量將分別是目前的2.2倍和4倍。到2030年，東中西部地區(qū)主要通道平均交通量將分別達(dá)到日均16.2萬(wàn)輛次、9.2萬(wàn)輛次和6.1萬(wàn)輛次。

　　根據(jù)國(guó)家“十二五”規(guī)劃，未來(lái)我國(guó)在完善城市化布局和形態(tài)方面，將按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。從城鎮(zhèn)化的視角分析，對(duì)公路交通科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求將在4個(gè)層面凸顯：一是未來(lái)全國(guó)將布局20個(gè)左右的城市群，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝和長(zhǎng)江中游等城市群的發(fā)展繁榮，需要進(jìn)一步提高城市群對(duì)外主通道通行能力，完善城市群內(nèi)各城市之間城際快速路網(wǎng);二是中心城市的發(fā)展壯大，需要進(jìn)一步強(qiáng)化與周邊城市的交通網(wǎng)絡(luò)連接，提升干線路網(wǎng)通行能力和輻射帶動(dòng)作用;三是中小城市加快發(fā)展，隨著條件好、潛力大的縣城和中心鎮(zhèn)逐步發(fā)展為中小城市，公路交通需求將發(fā)生重大變化，需要升級(jí)城市對(duì)外通道并完善周邊路網(wǎng)結(jié)構(gòu);四是重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，需要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)與鄰近城市的聯(lián)通，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)村的聯(lián)通，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路的提級(jí)改造。

　　根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，公路交通需要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，繼續(xù)加快建設(shè)，完善公路交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò);進(jìn)一步加快國(guó)家高速公路網(wǎng)剩余路段、“瓶頸”路段建設(shè);對(duì)車(chē)流量飽和路段、重點(diǎn)城市周邊地區(qū)路段進(jìn)行擴(kuò)容改造，提升通行能力;加強(qiáng)國(guó)道特別是新納入國(guó)家公路網(wǎng)的國(guó)道的升級(jí)改造，優(yōu)化國(guó)道等級(jí)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)省道建設(shè);提級(jí)改造縣鄉(xiāng)公路，提高基礎(chǔ)路網(wǎng)通行服務(wù)水平。目前，國(guó)家高速公路待建里程約為2.2萬(wàn)公里，國(guó)道二級(jí)以下里程約為9.6萬(wàn)公里，省道三級(jí)以下里程約為5.7萬(wàn)公里，縣鄉(xiāng)公路四級(jí)及以下里程為121.5萬(wàn)公里，公路建設(shè)任務(wù)十分艱巨。

　　把握好交通發(fā)展與城鎮(zhèn)化的關(guān)系

　　以構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系為重點(diǎn)加快發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)，是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)。面對(duì)新形勢(shì)，交通規(guī)劃及建設(shè)引導(dǎo)和支撐城鎮(zhèn)化走向，已經(jīng)成為國(guó)家層面的重要戰(zhàn)略考慮，要特別重視處理好兩個(gè)關(guān)系：

　　一是發(fā)揮“引導(dǎo)”作用，處理好交通規(guī)劃與城鎮(zhèn)化規(guī)劃的關(guān)系。交通對(duì)城鎮(zhèn)化存在較強(qiáng)引導(dǎo)作用，歷史上位于交通樞紐位置的城市都更容易積聚人口和產(chǎn)業(yè)，從而帶來(lái)城市的繁榮。新一輪城鎮(zhèn)化過(guò)程中，公路交通將展現(xiàn)其更為廣闊的空間優(yōu)勢(shì)，公路交通便利的城市或城鎮(zhèn)也必然更具有先天優(yōu)越性。因此，一方面要充分考慮現(xiàn)有路網(wǎng)及規(guī)劃路網(wǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)作用，將交通區(qū)位作為城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)條件之一;與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化規(guī)劃必須建立在交通運(yùn)輸保障能力得到充分論證的基礎(chǔ)上，換言之，如果受到土地、環(huán)境等條件限制，未來(lái)交通規(guī)劃提供的運(yùn)輸能力無(wú)法滿(mǎn)足某區(qū)域城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè)交通需求，該城鎮(zhèn)化規(guī)劃有必要重新定位和調(diào)整。

　　二是堅(jiān)持“適度超前”，處理好交通建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系。交通運(yùn)輸是基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，交通建設(shè)要服務(wù)于城鎮(zhèn)化建設(shè)，包括公路交通在內(nèi)的綜合運(yùn)輸體系要為城鎮(zhèn)化提供支撐和保障。公路交通要堅(jiān)持適度超前、穩(wěn)中求進(jìn)的原則，公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、通行能力和服務(wù)水平要著眼于城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，為城鎮(zhèn)空間發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境發(fā)展留好余地，要避免建成之時(shí)就是落后之日，要避免短期預(yù)測(cè)造成的頻繁升級(jí)改造，要把握好規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)與資源環(huán)境承載力和資金可能性之間的平衡，提高公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的耐久性和可靠性。

　　加強(qiáng)三個(gè)銜接，有效促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)交通運(yùn)輸提出的需求將是多層面、多類(lèi)型的，交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展要始終堅(jiān)持適應(yīng)城鎮(zhèn)化、服務(wù)城鎮(zhèn)化的要求，始終堅(jiān)持民生優(yōu)先，著力提升服務(wù)保障水平，重點(diǎn)加強(qiáng)三個(gè)銜接。

　　一是重視客貨運(yùn)樞紐建設(shè)，做好綜合運(yùn)輸體系中各運(yùn)輸方式間的銜接。最大程度滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化對(duì)客貨運(yùn)輸?shù)男枨?，必須按照?yōu)化結(jié)構(gòu)、發(fā)揮綜合效益的要求，充分發(fā)揮綜合運(yùn)輸體系各種運(yùn)輸方式的功能和作用。公路是綜合運(yùn)輸體系的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，與鐵路、民航、內(nèi)河一起承擔(dān)了重要通道的中長(zhǎng)途運(yùn)輸服務(wù)，同時(shí)直接為用戶(hù)提供最普遍、最廣泛的中短途陸路運(yùn)輸服務(wù)。因此，應(yīng)加強(qiáng)主動(dòng)銜接，加快推動(dòng)建設(shè)公路與鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道等一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)的綜合客運(yùn)樞紐，建設(shè)公路與鐵路、港口等一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)的現(xiàn)代物流園區(qū)，同時(shí)，依托綜合交通樞紐，加強(qiáng)公路、鐵路、民航等與城市公交、私人交通等的有機(jī)銜接，提供人性化、高效化的客貨集疏運(yùn)系統(tǒng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外“客運(yùn)零距離換乘”和“貨運(yùn)無(wú)縫銜接”。

　　二是完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，做好城市交通與公路交通的銜接。公路交通直接服務(wù)于沿線居民生產(chǎn)生活，在城市群內(nèi)部、大城市近郊區(qū)及中小城市過(guò)境段等地均存在不同程度“街道化”的現(xiàn)象。反思多年來(lái)“街道化”與“去街道化”之間的反復(fù)拉鋸式的“治理—反彈—再治理—再反彈”，我們應(yīng)該理性研究分析高度城市化區(qū)域及近郊區(qū)公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與城市道路標(biāo)準(zhǔn)的兼容問(wèn)題。對(duì)于城市群內(nèi)部高度城市化的地區(qū)，公路交通實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了城市道路的部分功能，對(duì)于這種情況有兩種選擇：一是完全避免機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)車(chē)及行人混行，可用的方式是進(jìn)行全線兩側(cè)封閉或以高架橋的方式通過(guò)，但是如果采取上述措施必須兩側(cè)配備城市道路以滿(mǎn)足周邊居民出行需求;二是在暫時(shí)無(wú)法或無(wú)必要采取上述分離措施時(shí)，公路設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就有必要兼顧城市道路標(biāo)準(zhǔn)并具備有關(guān)功能。

　　三是重視基本公共服務(wù)，做好城鄉(xiāng)公共客運(yùn)交通的銜接。我國(guó)是能源進(jìn)口大國(guó)和消費(fèi)大國(guó)，近年來(lái)我國(guó)石油對(duì)外依存度不斷提高，石油進(jìn)口比例已超過(guò)56%，其中交通運(yùn)輸行業(yè)對(duì)石油的消費(fèi)量已經(jīng)高達(dá)總消費(fèi)量的1/3以上。歷史經(jīng)驗(yàn)和理性分析告訴我們，照搬西方城市化與私家車(chē)普及化的并行發(fā)展模式將走入長(zhǎng)遠(yuǎn)的資源能源困境，我國(guó)的城鎮(zhèn)化客運(yùn)交通必須走有中國(guó)特色的公共交通為主導(dǎo)、私家車(chē)為輔助的發(fā)展模式。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，必須從重視民生的高度，做好城鄉(xiāng)公共客運(yùn)交通的銜接，推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，建立健全有效覆蓋城鎮(zhèn)及周邊鄉(xiāng)村的公共客運(yùn)服務(wù)體系。

　　深化改革，加強(qiáng)政策研究，化解發(fā)展難題

　　深化改革是推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的必然要求。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中做好交通運(yùn)輸服務(wù)保障面臨諸多新要求、新問(wèn)題、新難點(diǎn)，都需要通過(guò)深化改革、完善政策、優(yōu)化體制機(jī)制來(lái)取得突破。

　　一是修訂完善省道及縣鄉(xiāng)公路交通規(guī)劃。今年6月，國(guó)家正式批準(zhǔn)發(fā)布了《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年—2030年)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，這是我國(guó)繼1981年的《國(guó)家干線公路網(wǎng)(試行方案)》、1992年的《國(guó)道主干線系統(tǒng)規(guī)劃》、2004年的《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》之后，第四個(gè)國(guó)家級(jí)干線公路網(wǎng)規(guī)劃?！兑?guī)劃》基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的需求，提出構(gòu)建“兩張網(wǎng)”：普通國(guó)道網(wǎng)和國(guó)家高速公路網(wǎng)。在國(guó)家級(jí)路網(wǎng)格局明確后，各地需要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，盡快開(kāi)展分層次路網(wǎng)調(diào)整修編工作，優(yōu)化調(diào)整省級(jí)干線路網(wǎng)和縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃。

　　地方公路網(wǎng)直接服務(wù)于區(qū)域城市、特別是中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，此輪路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)將引導(dǎo)和支撐城鎮(zhèn)化作為重要的立足點(diǎn)和指導(dǎo)原則之一，同時(shí)充分考慮工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

　　二是加強(qiáng)財(cái)政支持，破解資金瓶頸。我國(guó)國(guó)土面積同美國(guó)相近，到2030年路網(wǎng)規(guī)模亦和美國(guó)相當(dāng)，美國(guó)公路網(wǎng)投資情況對(duì)判斷我國(guó)公路網(wǎng)發(fā)展所需的投資保障，具有積極的參考價(jià)值。二戰(zhàn)以后，為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加快公路成網(wǎng)，美國(guó)不斷加大對(duì)公路建設(shè)的投資力度，公路投資占GDP的比重不斷攀升，在其公路建設(shè)的高峰期，從1954年到1972年之間，有16年的公路投資占GDP的比重超過(guò)2%。從1972年起，公路投資占GDP的比重逐漸降低，至1981年以后基本穩(wěn)定，至今一直維持在1.3%到1.4%的水平。與之相比較，我國(guó)從1984年加快公路建設(shè)起，公路建設(shè)投資占GDP的比重逐年上升，其中公路投資占GDP比重超過(guò)2%的水平已連續(xù)持續(xù)了14年，2013年公路建設(shè)完成投資1.27萬(wàn)億元，占GDP比重為2.4%。目前，我國(guó)公路建設(shè)投資中，包括中央車(chē)購(gòu)稅和地方各級(jí)政府投入在內(nèi)的政府財(cái)政性資金約占15%左右，銀行貸款占42%，其余為地方各種方式自籌資金占43%。目前，政府還貸二級(jí)公路取消收費(fèi)等政策已經(jīng)全面實(shí)施，國(guó)家也正在加大對(duì)地方債的清理力度。在普通公路收費(fèi)逐步取消的大趨勢(shì)下，二級(jí)及以下普通公路建設(shè)將無(wú)法獲得銀行貸款，普通公路現(xiàn)有以財(cái)政投資、銀行貸款、地方自籌“一小兩大”組合成的“三駕馬車(chē)”投融資模式將難以為繼。破解普通公路建設(shè)資金難題，已成為當(dāng)前公路建設(shè)發(fā)展中最為緊迫的問(wèn)題。公路特別是不收費(fèi)普通公路作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，必須充分發(fā)揮地方各級(jí)政府的主體作用，應(yīng)按照國(guó)辦發(fā)〔2011〕22號(hào)文件的要求，進(jìn)一步加大各級(jí)政府財(cái)政對(duì)普通公路建設(shè)的投入，加快構(gòu)建以財(cái)政資金為主導(dǎo)的建設(shè)投資長(zhǎng)效機(jī)制。

　　三是完善技術(shù)政策，提高公路交通建設(shè)水平。城鎮(zhèn)化公路建設(shè)要堅(jiān)持適度超前。堅(jiān)持適度超前就要樹(shù)立“全壽命”生命周期理念，即在公路設(shè)計(jì)使用年限內(nèi)能夠滿(mǎn)足交通運(yùn)輸需求。建立在“全壽命”理念之上的適度超前，意味著避免短周期頻繁改建，意味著避免重復(fù)投資、浪費(fèi)資源，意味著重視環(huán)境保護(hù)、集約節(jié)約利用土地資源。第一，要根據(jù)功能和適應(yīng)交通量，科學(xué)確定公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在交通需求旺盛的工業(yè)走廊和城市出入口路段上，可適當(dāng)推進(jìn)一級(jí)公路發(fā)展，同時(shí)要結(jié)合交通量和地形條件，靈活掌握技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，宜高則高宜低則低，不宜整條路線標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”。第二，不宜單一地將提升等級(jí)作為公路建設(shè)的目標(biāo)和方向，應(yīng)結(jié)合實(shí)際需求，集中力量加快推進(jìn)瓶頸路段和薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。第三，要根據(jù)城市規(guī)模、出行需求特征和路段街道化狀況，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)過(guò)境公路，因地制宜、近遠(yuǎn)結(jié)合，差異化地選擇城鎮(zhèn)公路過(guò)境方式。第四，應(yīng)與主體工程改造同步規(guī)劃、同步建設(shè)道路安全設(shè)施、管理設(shè)施和必要的服務(wù)設(shè)施，提倡對(duì)特定路段開(kāi)展交通安全評(píng)估，進(jìn)行安全設(shè)施、管理設(shè)施的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)。