鐵路建設(shè)投資博弈 央地4：4：2出錢比例難定

　　在遭受停建、緩建之后，資金缺乏的鐵路建設(shè)得到政策支持，重啟有望。

　　與此同時，鐵路總公司、鐵路局、地方政府在鐵路投資上的博弈仍在繼續(xù)。

　　政策層面支持

　　鐵路建設(shè)的好消息不斷。

　　7月26日，連接華北與東北的津秦客運(yùn)專線津秦鐵路進(jìn)行熱滑實(shí)驗(yàn)，為最終開通掃平障礙。即將開通的不只是津秦，北京至大連高鐵亦將在年內(nèi)開通，兩地鐵路旅行時間將縮減到5小時。

　　同一天，謀劃已久的海南省“一號工程”、西環(huán)鐵路項(xiàng)目鳳凰機(jī)場至?？诙螌⒃?月份實(shí)現(xiàn)開工的消息同時傳來。

　　在經(jīng)歷了鐵道部撤銷，鐵路總公司成立之后，不聲不響中，高速鐵路的建設(shè)低調(diào)而又頑強(qiáng)潛行。

　　兩天之后的24日，國務(wù)院會議上，部署改革鐵路投融資體制，加快中西部和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)成為重點(diǎn)，給正在遭受資金缺口的鐵路建設(shè)注入強(qiáng)心劑。

　　國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員羅仁堅(jiān)認(rèn)為我國的鐵路發(fā)展不夠平衡，中西部路網(wǎng)密度低，速度等級差一些，很多都是單線。

　　一直以來，鐵路建設(shè)是原鐵道部的重要任務(wù)，在機(jī)構(gòu)改革被撤銷之后，這項(xiàng)任務(wù)成為了新成立的鐵路總公司的難題。

　　“主要原因是現(xiàn)在進(jìn)行了改革，鐵路總公司現(xiàn)在作為企業(yè)，要考慮經(jīng)營狀況，”中國工程院院士、鐵路專家王夢恕告訴新金融記者，“既然是企業(yè)當(dāng)然就要考慮投資成本和收益，畢竟不是當(dāng)年政企合一的模式?！?

　　鐵路建設(shè)資金靠鐵道部籌集的方式延續(xù)多年，并且發(fā)揮了不可替代的作用，隨著鐵路改革推進(jìn)，繼續(xù)按照之前模式進(jìn)行成為了鐵路總公司的壓力。

　　在改革之后，鐵路總公司承接了原鐵道部的2.6萬億負(fù)債，每年利息支出近千億，減少支出，增加盈利成為了其最緊迫的問題，在此背景下，鐵路停建、緩建現(xiàn)象陸續(xù)出現(xiàn)，并大多位于中西部地區(qū)，業(yè)內(nèi)人士介紹，西安至成都、成都至蘭州以及鄭州至重慶這三條高鐵線路已經(jīng)因?yàn)橘Y金問題出現(xiàn)過停建、緩建的情況。

　　保證現(xiàn)有9.8萬公里鐵路的安全運(yùn)行、保證220萬職工的生活、保證債務(wù)的償還，對鐵路總公司來講，是更為重要的任務(wù)，王夢恕認(rèn)為，鐵路建設(shè)資金投入更應(yīng)該由各級政府來承擔(dān)。

　　北交大教授趙堅(jiān)認(rèn)為，鐵路系統(tǒng)不僅是一個簡單的運(yùn)輸體系，而且還是市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要平臺，甚至于沒有鐵路就沒有近代的市場經(jīng)濟(jì)。

　　事實(shí)上，建設(shè)資金的短缺由來已久，因?yàn)橘Y金問題導(dǎo)致的停建、緩建鐵路分布于多個省區(qū)，即使是津秦客專這樣納入國家中長期鐵路規(guī)劃網(wǎng)的項(xiàng)目，因?yàn)榉N種原因，投入運(yùn)營時間亦比原計(jì)劃晚了1年。

　　2008年11月，津秦鐵路開工建設(shè)，原計(jì)劃在2012年秋季完工，后計(jì)劃提前至2011年上半年建成通車，設(shè)計(jì)時速300公里，并預(yù)留了350公里的提升空間，建設(shè)期間遇到7 23動車事故后的高鐵普遍降速、鐵道部撤銷、因?yàn)榄h(huán)保原因被叫停建設(shè)等情況，導(dǎo)致最后通車時間明顯晚于原定計(jì)劃。

　　“能夠通車就是好事，之前停建、緩建普遍存在，這樣下去，之前制定的鐵路網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)”。

　　在國家層面，對鐵路建設(shè)的重視程度顯而易見。2004年國務(wù)院通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》是所有行業(yè)中的首個類似規(guī)劃。當(dāng)時曾計(jì)劃到2020年鐵路建成里程為10萬公里，2008年在鐵路大提速跨越式發(fā)展的背景下，鐵道部提出了《中長期鐵路網(wǎng)調(diào)整規(guī)劃方案》，將這一目標(biāo)提前提高到12萬公里。

　　“如果按照現(xiàn)在的建設(shè)速度，很難完成當(dāng)初的規(guī)劃目標(biāo)，”王夢恕認(rèn)為，其中重要原因在于，鐵道部撤銷后，缺乏統(tǒng)一負(fù)責(zé)計(jì)劃的制訂和執(zhí)行的強(qiáng)有力機(jī)構(gòu)。

　　責(zé)權(quán)利待明晰

　　鐵路改革之后，責(zé)權(quán)利明晰成為建設(shè)資金短缺之外，影響鐵路建設(shè)的另一個原因。

　　在鐵總來說，將鐵路修在更容易收回成本，客貨需求更加有保障、效益更加明顯的東部地區(qū)，這樣的考量不無道理。“鐵總現(xiàn)在是公司，當(dāng)然就要按照公司要求來運(yùn)行，這沒有什么錯誤，在中西部修建鐵路，更多的是政府行為，對企業(yè)來說，并不合算。”

　　王夢恕認(rèn)為，鐵路規(guī)劃是國家的長久任務(wù)，之前是鐵道部來考慮這個問題，現(xiàn)在則由發(fā)改委、鐵路局、鐵總?cè)襾砉芾?，明確彼此之間的職責(zé)和權(quán)利，是當(dāng)務(wù)之急?！拌F路局至今沒有掛牌，之前鐵道部一個單位來解決的問題，現(xiàn)在要由三家來處理，還有一家至今沒有成立。”

　　與國家鐵路總公司迅速掛牌相比，在鐵道部分拆4個月之后，負(fù)責(zé)起草鐵路監(jiān)督管理的法律法規(guī)、負(fù)責(zé)鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，制定鐵路運(yùn)輸安全以及其他職能的國家鐵路局仍然沒有正式掛牌。

　　鐵路系統(tǒng)適度的管辦分離和政企分開，有助于清晰區(qū)分鐵路部門行政監(jiān)管費(fèi)用、普通業(yè)務(wù)運(yùn)營成本及商業(yè)運(yùn)營損益等早已是共識，在拆分鐵道部之時，曾經(jīng)對職責(zé)有過明確的劃分，但執(zhí)行效果并不明顯。

　　5月15日，中國機(jī)構(gòu)編制公布的有關(guān)國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的有關(guān)規(guī)定曾明確表示，取消開行客貨直通列車、取消辦理軍事運(yùn)輸和特殊貨物運(yùn)輸審批、取消企業(yè)自備車輛參加鐵路運(yùn)輸審批、取消企業(yè)鐵路專用線與國鐵接軌審批等15項(xiàng)職能，并加強(qiáng)了鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等6項(xiàng)職責(zé)，以此來分化鐵路總公司、發(fā)改委、國家鐵路局的分工。

　　根據(jù)編制規(guī)定，國家鐵路局設(shè)7個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，行政編制為130名。其中局長1名、副局長4名，總工程師、安全總監(jiān)各1名，司局領(lǐng)導(dǎo)23名。

　　王夢恕介紹，鐵路局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)確定并上任，其他工作人員的安置并未完全完成，其中原有鐵道部人員對進(jìn)入鐵路局并不熱心，而是更愿意留在鐵路總公司，這也是鐵路局至今未掛牌的重要原因。

　　一方面，鐵總更加專業(yè)，原鐵道部職工對老單位轉(zhuǎn)化來的鐵路總公司有著更加深厚的情感；另一方面則擔(dān)心鐵路局很可能是個空架子，對鐵總更多是一些監(jiān)管職能，并沒有嚴(yán)格的約束作用，被認(rèn)為是不愿進(jìn)入鐵路局的重要原因。

　　據(jù)第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置的通知》設(shè)立國家鐵路局（副部級），為交通運(yùn)輸部管理的國家局，而鐵路總公司直接歸屬國務(wù)院管理，行政級別上為正部級。

　　“副部級的鐵路局怎么去監(jiān)管正部級的總公司？原來的下屬如何去監(jiān)管之前的領(lǐng)導(dǎo)？”

　　另一方面，在并入交通部體系之后，鐵路局并不是核心部門，在交通部話語權(quán)相對較弱。事實(shí)上，在交通部9名副部級以上領(lǐng)導(dǎo)中，來自原鐵道部系統(tǒng)的只有陸東福一人，而出自民航系統(tǒng)和航運(yùn)系統(tǒng)的均為2人以上。

　　在鐵路實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、保障了國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和人民生產(chǎn)生活需要的同時，政企不分、與其他交通運(yùn)輸方式銜接不暢等問題一直無法得到根本解決的背景下，拆分鐵道部、建立統(tǒng)一的交通部成為了當(dāng)務(wù)之急，現(xiàn)在看來，之間的關(guān)系仍待捋順。

　　解決資金難題

　　錢緊，一直是鐵路建設(shè)最直觀的寫照，向民間資本開放鐵路建設(shè)市場從未如此緊迫。

　　24日的國務(wù)院會議上，部署改革鐵路投融資體制，加快中西部和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)，成為重要議題，鐵路建設(shè)資金緊張問題有望得到解決。

　　此次會議上，明確表示，“要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運(yùn)作、政策配套的基本思路，推進(jìn)鐵路投融資體制改革，這是繼鐵路機(jī)構(gòu)改革、實(shí)現(xiàn)政企分開后的又一重大改革舉措”。

　　在此之前，為解決資金缺口，國家發(fā)改委已于7月初正式下發(fā)批復(fù)文件，同意中國鐵路總公司2013年分期發(fā)行中國鐵路建設(shè)債券1500億元，其中資金將用于曾出現(xiàn)停工、緩建的多條中西部鐵路。

　　“鐵路建設(shè)優(yōu)點(diǎn)明顯，尤其是在中西部邊遠(yuǎn)地區(qū)必須加速建設(shè)，”王夢恕認(rèn)為，由于鐵路投資不足，鐵路建設(shè)停工，與鐵路有關(guān)的行業(yè)也出現(xiàn)了困難，原本由鐵路建設(shè)帶動的2000多個大型企業(yè)都受到影響?！颁撹F、機(jī)械、水泥等行業(yè)都受到影響?！?

　　事實(shí)上，我國長期以來一直存在著鐵路運(yùn)力不能滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的問題，擴(kuò)大內(nèi)需對鐵路進(jìn)行投資和建設(shè)更是完全必要。

　　“中國必須大力發(fā)展鐵路，這早已達(dá)成了共識”，被稱為高鐵反對者的北交大教授趙堅(jiān)此前向新金融記者表示了同樣的想法，“在推進(jìn)鐵路建設(shè)發(fā)展的態(tài)度上，我比政府還要激進(jìn)，‘十二五’規(guī)劃計(jì)劃是12萬公里，而我計(jì)算到2020年應(yīng)該有16萬公里才可以保證（運(yùn)輸需要）?！?

　　“多方式多渠道籌集建設(shè)資金，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會資本投入，設(shè)立鐵路發(fā)展基金，創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式。向地方和社會資本開放城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路等的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，”在24日的會議上，給出了解決資金問題的答案，并明確表示，要加大力度盤活鐵路用地資源，搞好綜合開發(fā)利用，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。

　　鐵道部撤銷之前，鐵路建設(shè)投資有著明確的責(zé)任劃分，其中中央政府投資40%，鐵道部款占40%，其余20%由建設(shè)地區(qū)地方政府負(fù)責(zé)，實(shí)際上的建設(shè)資金由鐵道部來統(tǒng)籌，而現(xiàn)在，公司化之后的鐵路總公司將怎樣承擔(dān)這個職責(zé)，暫時缺乏定論。

　　“鐵路改革之后一些當(dāng)時隱藏的矛盾顯露出來，”王夢恕認(rèn)為，“改革需要考慮很多的問題?！?