調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩需打組合拳
今年的政府工作報告提出，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的突出矛盾和問題之一，就是產(chǎn)能相對過剩的矛盾有所加劇。其實(shí)，產(chǎn)能過剩并非是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新問題。自“十二五”時期以來，我國經(jīng)濟(jì)告別高增長，著力于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升增長的質(zhì)量與效益。與此同時，產(chǎn)能過剩并未得到同步治理，反而愈發(fā)成為中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“痼疾”。
現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩的特點(diǎn)：
“越治理越過?！迸c“低端高端均過?！?/strong>
與改革開放以來幾次的產(chǎn)能過剩相比，現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
其一，產(chǎn)能過剩有“越治理越過剩”的趨勢。以鋼鐵行業(yè)為例，2002年，我國粗鋼產(chǎn)能不足1億噸，經(jīng)過不斷的投資擴(kuò)產(chǎn)，到2008年，其產(chǎn)能已達(dá)近7億噸。而到2012年底，中鋼協(xié)統(tǒng)計的口徑是9億噸。有市場機(jī)構(gòu)認(rèn)為把那些政府沒統(tǒng)計到的算在內(nèi)，可能超過10億噸。今年《政府工作報告》給出的數(shù)字是，五年累計，共淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1.17億噸、煉鋼產(chǎn)能7800萬噸。抑制產(chǎn)能過剩的速度顯然不及新投產(chǎn)產(chǎn)能增加的速度。目前產(chǎn)能過剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“尤為突出”。對這些行業(yè)，國際上一般認(rèn)為產(chǎn)能利用率在80%-85%是比較合理的，但在中國，這些行業(yè)產(chǎn)能利用率目前大體在70%-75%，IMF此前發(fā)布的研究報告甚至認(rèn)為，中國目前的產(chǎn)能利用率僅為60%。
其二，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)“低端過剩高端也過剩”的格局。這表現(xiàn)為兩個方面：在同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)，高端產(chǎn)品有時候還賣不過低端產(chǎn)品，比如，建筑鋼材屬于鋼鐵行業(yè)的低端產(chǎn)品，很多國有鋼廠不屑于此，集體轉(zhuǎn)向板材生產(chǎn)，結(jié)果由于板材需求不足，技術(shù)含量較高的熱軋板卷價格一度低于最簡單的螺紋鋼；另一方面，除了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)過剩，比如光伏行業(yè)，短時期內(nèi)投資過度，致使產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。從全球來看，2011年全球電池產(chǎn)量已達(dá)到3300萬千瓦，實(shí)際產(chǎn)能達(dá)到4500萬千瓦，產(chǎn)能過剩率超過50%。從國內(nèi)情況來看，2011年我國光伏電池產(chǎn)能已經(jīng)達(dá)到3500萬千瓦，足以滿足全球光伏電池的安裝需要。由于產(chǎn)能大躍進(jìn)和歐美“雙反”，供需嚴(yán)重失衡，光伏產(chǎn)業(yè)一度走到全行業(yè)破產(chǎn)的邊緣。美國投資機(jī)構(gòu)MaximGroup的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國最大的10家光伏企業(yè)的債務(wù)累計已高達(dá)175億美元，約合1110億元人民幣。
抑制產(chǎn)能過剩的政策建議
產(chǎn)能過剩問題是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中“繞不過去的坎”，化解產(chǎn)能過剩必須毫不動搖地一直堅(jiān)持下去。鑒于前期的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，政策的制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，又前瞻未來的體制改革目標(biāo)，從而提升政策的針對性與有效性。
第一，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。加快推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變對于有效化解產(chǎn)能過剩至關(guān)重要。當(dāng)然，政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念是必要的，但如果政府職能不轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念就只能成為“軟約束”。政府應(yīng)當(dāng)盡早完成由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”型政府向“公共服務(wù)”型政府的轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)變職能有兩個作用：一是把投資權(quán)力還給企業(yè)，讓企業(yè)根據(jù)市場行情理性決策投資;二是減少對本地企業(yè)的保護(hù)，讓落后的產(chǎn)能再無“藏身之地”。由于我國的體制改革具有政府主導(dǎo)型的特點(diǎn)，由政府自身改革來轉(zhuǎn)變職能等于是讓政府自己“革自己的命”。多年來的體制改革歷程已表明了這一改革使命的艱巨性。因此，在“十八大”之后新的歷史時期，政府部門應(yīng)當(dāng)站在全局與歷史的高度，以“壯士斷腕”的氣魄，拿出更大的政治勇氣和智慧，敢于觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整，深入推進(jìn)包括政府體制改革在內(nèi)的全方位的改革開放。
第二，提升組合政策的有效性。鑒于我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境與體制的復(fù)雜性，發(fā)改委、工信部等部門一直采取“組合政策”來加快淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)度。這些政策包括，一是深化資源性產(chǎn)品價格改革，理順煤、電、油、氣、水、礦等資源產(chǎn)品價格關(guān)系，完善電力峰谷分時電價，
按程序加大差別電價、懲罰性電價實(shí)施力度；二是推進(jìn)稅收機(jī)制改革，除了將原油、天然氣和煤炭資源稅由從量征收改為從價征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，還將制定機(jī)動車燃油消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)；三是建立能源消費(fèi)總量控制制度，能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)分解落實(shí)到地方政府，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理，以抑制高耗能行業(yè)過快增長；四是加強(qiáng)信貸管理，優(yōu)化金融資源配置，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)作用，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；五是以土地管理作為重要抓手，嚴(yán)格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)新項(xiàng)目建設(shè)；六是將淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)完成情況和措施落實(shí)情況納入政府績效管理和國有企業(yè)業(yè)績管理，實(shí)行問責(zé)制。
毫無疑問，上述政策的出發(fā)點(diǎn)是積極的，也符合我國當(dāng)前的實(shí)際情況，但從治理產(chǎn)能過剩的實(shí)踐看，組合政策的有效性還亟待提升。一是資源性產(chǎn)品價格改革的步伐還應(yīng)當(dāng)加快，這樣能夠一定程度上約束政府及企業(yè)的投資沖動，從源頭抑制產(chǎn)能過剩的發(fā)生；二是加大政策執(zhí)行與監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項(xiàng)政策法規(guī)，切不可姑息手軟，同時增強(qiáng)各項(xiàng)政策之間的協(xié)調(diào)效應(yīng)與合力；三是在目前體制環(huán)境下，強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)制的使用。鑒于現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩在很大程度上是政府權(quán)力干預(yù)市場運(yùn)行所致，行政力量造成的問題現(xiàn)階段還只能用行政的辦法來應(yīng)對。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。與此相比，國內(nèi)還鮮有官員因產(chǎn)能過剩問題受到處罰。下一步必須要突出行政問責(zé)制的作用。當(dāng)然，這只是現(xiàn)階段不得已而為之的現(xiàn)實(shí)對策，而非長久之計。強(qiáng)化行政辦法的弊病在于與體制改革的方向“背道而馳”，其執(zhí)行效率肯定是“非優(yōu)化”的，但目前環(huán)境下的確沒有“最優(yōu)策略”，而只能退而求其次，并承擔(dān)相應(yīng)的成本。從長期看，行政手段與市場調(diào)節(jié)兩種工具的運(yùn)用是一個此消彼長的關(guān)系，市場手段有一個循序漸進(jìn)的發(fā)育過程?，F(xiàn)行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少。
第三，企業(yè)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。不可否認(rèn)的是，在前些年的高增長背景下，一部分企業(yè)因不了解市場信息或?qū)ξ磥砻つ繕酚^，投資上項(xiàng)目也是造成目前產(chǎn)能過剩的原因之一。因此，對于抑制產(chǎn)能過剩，企業(yè)也責(zé)無旁貸。企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極行動起來，在充分掌握市場行情的情況下，做到理性決策。在目前產(chǎn)能過剩的情況下，企業(yè)尤其應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，改變競爭模式來應(yīng)對。以市場化程度較高的家電行業(yè)為例，目前白色家電行業(yè)已呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩，但產(chǎn)能過剩主要集中在中低端產(chǎn)品領(lǐng)域，而包括變頻空調(diào)、節(jié)能環(huán)保冰箱等在內(nèi)的中高端產(chǎn)品依然存在供不應(yīng)求的情況。國內(nèi)白電行業(yè)的龍頭企業(yè)——海爾、海信均率先轉(zhuǎn)型中高端產(chǎn)品。這表明企業(yè)的增長由以前單純的規(guī)模拉動逐步過渡到智能化的技術(shù)驅(qū)動，企業(yè)的未來競爭模式將從之前規(guī)模驅(qū)動改變?yōu)榧夹g(shù)驅(qū)動。這些家電企業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型值得其它企業(yè)借鑒。
現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩的特點(diǎn)：
“越治理越過?！迸c“低端高端均過?！?/strong>
與改革開放以來幾次的產(chǎn)能過剩相比，現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：
其一，產(chǎn)能過剩有“越治理越過剩”的趨勢。以鋼鐵行業(yè)為例，2002年，我國粗鋼產(chǎn)能不足1億噸，經(jīng)過不斷的投資擴(kuò)產(chǎn)，到2008年，其產(chǎn)能已達(dá)近7億噸。而到2012年底，中鋼協(xié)統(tǒng)計的口徑是9億噸。有市場機(jī)構(gòu)認(rèn)為把那些政府沒統(tǒng)計到的算在內(nèi)，可能超過10億噸。今年《政府工作報告》給出的數(shù)字是，五年累計，共淘汰落后煉鐵產(chǎn)能1.17億噸、煉鋼產(chǎn)能7800萬噸。抑制產(chǎn)能過剩的速度顯然不及新投產(chǎn)產(chǎn)能增加的速度。目前產(chǎn)能過剩在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“尤為突出”。對這些行業(yè)，國際上一般認(rèn)為產(chǎn)能利用率在80%-85%是比較合理的，但在中國，這些行業(yè)產(chǎn)能利用率目前大體在70%-75%，IMF此前發(fā)布的研究報告甚至認(rèn)為，中國目前的產(chǎn)能利用率僅為60%。
其二，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)“低端過剩高端也過剩”的格局。這表現(xiàn)為兩個方面：在同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)，高端產(chǎn)品有時候還賣不過低端產(chǎn)品，比如，建筑鋼材屬于鋼鐵行業(yè)的低端產(chǎn)品，很多國有鋼廠不屑于此，集體轉(zhuǎn)向板材生產(chǎn)，結(jié)果由于板材需求不足，技術(shù)含量較高的熱軋板卷價格一度低于最簡單的螺紋鋼；另一方面，除了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)過剩，比如光伏行業(yè)，短時期內(nèi)投資過度，致使產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。從全球來看，2011年全球電池產(chǎn)量已達(dá)到3300萬千瓦，實(shí)際產(chǎn)能達(dá)到4500萬千瓦，產(chǎn)能過剩率超過50%。從國內(nèi)情況來看，2011年我國光伏電池產(chǎn)能已經(jīng)達(dá)到3500萬千瓦，足以滿足全球光伏電池的安裝需要。由于產(chǎn)能大躍進(jìn)和歐美“雙反”，供需嚴(yán)重失衡，光伏產(chǎn)業(yè)一度走到全行業(yè)破產(chǎn)的邊緣。美國投資機(jī)構(gòu)MaximGroup的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國最大的10家光伏企業(yè)的債務(wù)累計已高達(dá)175億美元，約合1110億元人民幣。
抑制產(chǎn)能過剩的政策建議
產(chǎn)能過剩問題是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中“繞不過去的坎”，化解產(chǎn)能過剩必須毫不動搖地一直堅(jiān)持下去。鑒于前期的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，政策的制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，又前瞻未來的體制改革目標(biāo)，從而提升政策的針對性與有效性。
第一，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。加快推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變對于有效化解產(chǎn)能過剩至關(guān)重要。當(dāng)然，政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念是必要的，但如果政府職能不轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念就只能成為“軟約束”。政府應(yīng)當(dāng)盡早完成由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”型政府向“公共服務(wù)”型政府的轉(zhuǎn)變。政府轉(zhuǎn)變職能有兩個作用：一是把投資權(quán)力還給企業(yè)，讓企業(yè)根據(jù)市場行情理性決策投資;二是減少對本地企業(yè)的保護(hù)，讓落后的產(chǎn)能再無“藏身之地”。由于我國的體制改革具有政府主導(dǎo)型的特點(diǎn)，由政府自身改革來轉(zhuǎn)變職能等于是讓政府自己“革自己的命”。多年來的體制改革歷程已表明了這一改革使命的艱巨性。因此，在“十八大”之后新的歷史時期，政府部門應(yīng)當(dāng)站在全局與歷史的高度，以“壯士斷腕”的氣魄，拿出更大的政治勇氣和智慧，敢于觸及深層次矛盾和重大利益調(diào)整，深入推進(jìn)包括政府體制改革在內(nèi)的全方位的改革開放。
第二，提升組合政策的有效性。鑒于我國經(jīng)濟(jì)環(huán)境與體制的復(fù)雜性，發(fā)改委、工信部等部門一直采取“組合政策”來加快淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)度。這些政策包括，一是深化資源性產(chǎn)品價格改革，理順煤、電、油、氣、水、礦等資源產(chǎn)品價格關(guān)系，完善電力峰谷分時電價，
按程序加大差別電價、懲罰性電價實(shí)施力度；二是推進(jìn)稅收機(jī)制改革，除了將原油、天然氣和煤炭資源稅由從量征收改為從價征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平，還將制定機(jī)動車燃油消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)；三是建立能源消費(fèi)總量控制制度，能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)分解落實(shí)到地方政府，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理，以抑制高耗能行業(yè)過快增長；四是加強(qiáng)信貸管理，優(yōu)化金融資源配置，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)作用，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；五是以土地管理作為重要抓手，嚴(yán)格控制產(chǎn)能過剩行業(yè)新項(xiàng)目建設(shè)；六是將淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)完成情況和措施落實(shí)情況納入政府績效管理和國有企業(yè)業(yè)績管理，實(shí)行問責(zé)制。
毫無疑問，上述政策的出發(fā)點(diǎn)是積極的，也符合我國當(dāng)前的實(shí)際情況，但從治理產(chǎn)能過剩的實(shí)踐看，組合政策的有效性還亟待提升。一是資源性產(chǎn)品價格改革的步伐還應(yīng)當(dāng)加快，這樣能夠一定程度上約束政府及企業(yè)的投資沖動，從源頭抑制產(chǎn)能過剩的發(fā)生；二是加大政策執(zhí)行與監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項(xiàng)政策法規(guī)，切不可姑息手軟，同時增強(qiáng)各項(xiàng)政策之間的協(xié)調(diào)效應(yīng)與合力；三是在目前體制環(huán)境下，強(qiáng)調(diào)行政問責(zé)制的使用。鑒于現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩在很大程度上是政府權(quán)力干預(yù)市場運(yùn)行所致，行政力量造成的問題現(xiàn)階段還只能用行政的辦法來應(yīng)對。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。與此相比，國內(nèi)還鮮有官員因產(chǎn)能過剩問題受到處罰。下一步必須要突出行政問責(zé)制的作用。當(dāng)然，這只是現(xiàn)階段不得已而為之的現(xiàn)實(shí)對策，而非長久之計。強(qiáng)化行政辦法的弊病在于與體制改革的方向“背道而馳”，其執(zhí)行效率肯定是“非優(yōu)化”的，但目前環(huán)境下的確沒有“最優(yōu)策略”，而只能退而求其次，并承擔(dān)相應(yīng)的成本。從長期看，行政手段與市場調(diào)節(jié)兩種工具的運(yùn)用是一個此消彼長的關(guān)系，市場手段有一個循序漸進(jìn)的發(fā)育過程?，F(xiàn)行的體制環(huán)境決定了行政手段還不可缺少。
第三，企業(yè)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展模式。不可否認(rèn)的是，在前些年的高增長背景下，一部分企業(yè)因不了解市場信息或?qū)ξ磥砻つ繕酚^，投資上項(xiàng)目也是造成目前產(chǎn)能過剩的原因之一。因此，對于抑制產(chǎn)能過剩，企業(yè)也責(zé)無旁貸。企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極行動起來，在充分掌握市場行情的情況下，做到理性決策。在目前產(chǎn)能過剩的情況下，企業(yè)尤其應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，改變競爭模式來應(yīng)對。以市場化程度較高的家電行業(yè)為例，目前白色家電行業(yè)已呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩，但產(chǎn)能過剩主要集中在中低端產(chǎn)品領(lǐng)域，而包括變頻空調(diào)、節(jié)能環(huán)保冰箱等在內(nèi)的中高端產(chǎn)品依然存在供不應(yīng)求的情況。國內(nèi)白電行業(yè)的龍頭企業(yè)——海爾、海信均率先轉(zhuǎn)型中高端產(chǎn)品。這表明企業(yè)的增長由以前單純的規(guī)模拉動逐步過渡到智能化的技術(shù)驅(qū)動，企業(yè)的未來競爭模式將從之前規(guī)模驅(qū)動改變?yōu)榧夹g(shù)驅(qū)動。這些家電企業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型值得其它企業(yè)借鑒。
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