透視 “新政”下的云南水泥產(chǎn)業(yè)樣本

　　為樹立科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，走新型工業(yè)化道路，2009年9月26日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中央10部門《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)[2009]38號(hào)），從產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、市場(chǎng)準(zhǔn)入、環(huán)境監(jiān)管、土地供給、金融政策、項(xiàng)目審批、問責(zé)制度、體制改革等方方面面，對(duì)抑制包括水泥在內(nèi)的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提出了明確具體的政策措施。隨后，中央政府連續(xù)出臺(tái)一系列抑制產(chǎn)能過剩、淘汰落后、節(jié)能減排的政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展。

　　產(chǎn)業(yè)“新政”一出，水泥行業(yè)上下多少人為之歡欣，為之鼓舞，對(duì)水泥工業(yè)發(fā)展步入科學(xué)、有序、理性、健康的發(fā)展充滿了信心與期待。然而，“新政”實(shí)施幾近一年，各地落實(shí)“新政”情況不一，效果不盡人意。記者最近在云南省做了一番走訪調(diào)研，云南不少地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資、建設(shè)西南開放橋頭堡的旗號(hào)下，中央的政策被變通或變更，長(zhǎng)官意志我行我素，地方政府旨在完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資指標(biāo)助推新上水泥項(xiàng)目，水泥企業(yè)和投資商欲還擴(kuò)大產(chǎn)能……極大地化解了中央政策的威力。透視云南各個(gè)層面執(zhí)行產(chǎn)業(yè)“新政“的具體情況，不失為極具代表性的典型樣本——看現(xiàn)象——中央產(chǎn)業(yè)新政遭遇變通.

　　2009年9月30日前，云南已核準(zhǔn)但尚未建成投產(chǎn)的新型干法水泥項(xiàng)目達(dá)42項(xiàng)之多。其中，尚有10余個(gè)項(xiàng)目未開工建設(shè)。38號(hào)文件明確規(guī)定，嚴(yán)格控制新增水泥產(chǎn)能，執(zhí)行等量淘汰落后產(chǎn)能的原則，對(duì)2009年9月30日前尚未開工水泥項(xiàng)目一律暫停建設(shè)并進(jìn)行一次認(rèn)真清理，對(duì)不符合上述原則的項(xiàng)目嚴(yán)禁開工建設(shè)。對(duì)此，業(yè)內(nèi)反響種種不一。建成投產(chǎn)的希望未建項(xiàng)目一律禁止，今后三年不再新批項(xiàng)目，以減輕競(jìng)爭(zhēng)壓力。急于上項(xiàng)目的盼望政策因地而異，網(wǎng)開一面。已核準(zhǔn)未開工的業(yè)主們更是一陣緊張一陣忙碌，八仙過海使出各種招數(shù)，虛構(gòu)早已開工的假象假景，想以此蒙混各級(jí)主管部門的清理審核。經(jīng)過較長(zhǎng)時(shí)間的忐忑和等待，省級(jí)投資主管部門最終決定，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)所有核準(zhǔn)過的水泥項(xiàng)目一律保留，對(duì)尚未開工建設(shè)的項(xiàng)目不再清理，以免折騰。好一個(gè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以免折騰，無非是相關(guān)部門站在各自的立場(chǎng)，為了各自的利益，不愿按照中央的規(guī)定，花費(fèi)時(shí)間和精力進(jìn)行認(rèn)真清理罷了?！吧姘浮钡臉I(yè)主們是長(zhǎng)舒了一口氣，但中央政策被變更變通的現(xiàn)實(shí)，無疑在社會(huì)、企業(yè)和投資商面前，再一次佐證了上有政策下有對(duì)策的說辭，佐證了政策具有因地而異，網(wǎng)開一面的靈活性。

　　探究竟——長(zhǎng)官意志也是產(chǎn)能過剩的根源

　　云南水泥工業(yè)經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，特別是“十一五“以來，通過不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力淘汰落后產(chǎn)能，新型工業(yè)化取得了明顯成效。至2009年底，全省建成投產(chǎn)日產(chǎn)1000噸以上的新型干法水泥生產(chǎn)線68條，新型干法水泥生產(chǎn)能力占全省水泥生產(chǎn)能力的71.84％，處于西部領(lǐng)先地位，提前一年實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定”到2010年新型干法水泥比重達(dá)到70％以上的發(fā)展目標(biāo)。2010年，在淘汰落后熟料產(chǎn)能870萬噸的同時(shí)，預(yù)計(jì)新增新型干法水泥熟料生產(chǎn)能力不少于1200萬噸，新型干法水泥產(chǎn)能將提高到89%以上。盡管先進(jìn)生產(chǎn)力得到快速發(fā)展，產(chǎn)能利用率卻一直在中低位徘徊。以“十一五”期間為例， 2006年為53.3%，2007年為53.85%，2008年為57.25%，2009年為63.3%，四年平均產(chǎn)能利用率僅為57.8%，即使以2009年數(shù)據(jù)為參照，明顯的產(chǎn)能過剩也是不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　無可否認(rèn)，云南地處邊疆，山區(qū)半山區(qū)占全省國(guó)土面積的94％，地區(qū)之間、民族之間發(fā)展不平衡，差異性較大。有關(guān)部門本著實(shí)事求是的態(tài)度，準(zhǔn)確客觀地核定了云南水泥現(xiàn)有產(chǎn)能及認(rèn)真分析了云南水泥工業(yè)現(xiàn)狀后，得出的結(jié)論為：水泥總量明顯過剩，邊疆局部尚有不足。在核準(zhǔn)水泥項(xiàng)目時(shí)必須樹立全省“一盤棋”的思想，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)決策。而多年來，省級(jí)主管水泥投資項(xiàng)目審批的一些官員堅(jiān)守西部特殊，邊疆落后的慣性思維，一再核準(zhǔn)小項(xiàng)目。對(duì)批大建小的行為監(jiān)管缺失，放任自流。“新政”出臺(tái)后，有的官員仍在不同場(chǎng)合甚至在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩地區(qū)公開表態(tài)，云南的水泥還不夠用，還有增長(zhǎng)空間。這種于中央政策而不顧，于本省行情而不管，不作認(rèn)真的調(diào)查分析，不作周密的科學(xué)測(cè)算，憑長(zhǎng)官意志我行我素的言行，分明就是在暗示政府支持和鼓勵(lì)新上項(xiàng)目，引起了企業(yè)和投資商思想和認(rèn)識(shí)上的混亂，煽燃其投資的激情。就在“新政”實(shí)施前后，全省各地上報(bào)到省里的新上或技改項(xiàng)目竟然多達(dá)數(shù)十個(gè)，而沒有任何一個(gè)項(xiàng)目符合等量淘汰落后產(chǎn)能的要求。省級(jí)投資主管部門為保護(hù)地方積極性，經(jīng)過平衡，同意其中的38個(gè)項(xiàng)目開展前期工作，為上報(bào)中央審批打下基礎(chǔ)。與“新政”關(guān)于嚴(yán)格項(xiàng)目審批管理，原則上不再批準(zhǔn)擴(kuò)大產(chǎn)能的項(xiàng)目的規(guī)定背道而馳。

　　追動(dòng)機(jī)——地方政府“政績(jī)觀”在推波助瀾

　　近年來，云南省在大力推進(jìn)建設(shè)面向西南開放橋頭堡的進(jìn)程中，各級(jí)地方政府都把擴(kuò)大對(duì)外開放，大力招商引資作為重要突破口，不少地方還將水泥項(xiàng)目列為投資重點(diǎn)，政府部門不遺余力加以推介，并把招商引資成果作為考核政績(jī)的硬指標(biāo)。奧運(yùn)之年，昆明市政府主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出指令，要用三年時(shí)間，將所轄宜良縣打造成年產(chǎn)2000萬噸水泥的建材大縣。并責(zé)成有關(guān)部門趕制了專項(xiàng)規(guī)劃，制定了優(yōu)惠政策，加快了工業(yè)園區(qū)建設(shè)。這種不顧資源、能源和市場(chǎng)配置條件，憑主觀臆想，靠行政手段，以招商引資為由，強(qiáng)力推進(jìn)水泥項(xiàng)目投資建設(shè)的獨(dú)斷專行，被業(yè)內(nèi)人士稱之為“偉大壯舉”。2009年始，云南省政府將水泥項(xiàng)目審批放權(quán)給昆明市，昆明市又將審批權(quán)限直接下放到所轄各縣區(qū)。以宜良縣為例，該縣是一個(gè)人口不足45萬的農(nóng)業(yè)縣。2008年以前，已有兩條新型干法水泥生產(chǎn)線投產(chǎn)運(yùn)行，且周邊縣市已布有多條新型干法生產(chǎn)線。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)相當(dāng)激勵(lì)。然而，市領(lǐng)導(dǎo)仍然堅(jiān)持要在現(xiàn)有水泥產(chǎn)能的基礎(chǔ)上再新增1850萬噸。雖然明白人都知道這種做法嚴(yán)重違背科學(xué)發(fā)展規(guī)律，也是一個(gè)難以企及的目標(biāo)，但在不換思想就換人的高壓下，只得唯心地到處招商引資，竭力促成投資項(xiàng)目。雖然也吸引來了東部投資者，但與既定目標(biāo)還是相距甚遠(yuǎn)。

　　產(chǎn)業(yè)“新政”實(shí)施后，各級(jí)地方政府曾經(jīng)擁有的水泥項(xiàng)目審批權(quán)自然自行廢止了，但是，一些地方政府有意回避和淡化產(chǎn)業(yè)“新政”的相關(guān)規(guī)定，繼續(xù)為水泥項(xiàng)目招商引資，支持現(xiàn)有企業(yè)上二線、上三線，或搞異地?cái)U(kuò)張。打開各地的政府網(wǎng)站，不少地方的水泥項(xiàng)目招商赫然在列，并羅列了一系列優(yōu)惠待遇。在6月上旬舉辦的第15屆昆明出口商品交易會(huì)上，一些地方政府的招商引資目錄中，依然列有水泥投資項(xiàng)目。有的是原來核準(zhǔn)過但因各種原因遲遲未開工的項(xiàng)目急于尋覓國(guó)內(nèi)外投資者；有的是省里已同意開展前期工作的項(xiàng)目招攬合作伙伴；更有的是尚在構(gòu)想中的項(xiàng)目吸引意向者前往考察洽談。

　　問焦點(diǎn)——水泥投資熱情為何一如既往？

　　盡管云南的水泥產(chǎn)能總量已經(jīng)明顯過剩，盡管產(chǎn)業(yè)“新政”紅燈高懸，在政策可以變更變通，長(zhǎng)官意志大行其道，政府部門支持鼓勵(lì)的作用力下，不少欲擴(kuò)大產(chǎn)能的水泥企業(yè)主和投資商依舊對(duì)云南水泥市場(chǎng)前景滿懷憧憬。

　　不少投產(chǎn)多年的新型干法企業(yè)，有的自恃占據(jù)良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，輻射能力強(qiáng)；有的認(rèn)為具有明顯的品牌效應(yīng)，頗具競(jìng)爭(zhēng)力；有的瞄準(zhǔn)即將開工建設(shè)的國(guó)家重點(diǎn)工程；有的擔(dān)心日后在整合中被兼并重組，不約而同都把擴(kuò)大產(chǎn)能，再上新線作為企業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。還有的以推進(jìn)節(jié)能減排，消納工業(yè)廢棄物為由立項(xiàng)。在省級(jí)投資主管部門同意開展前期準(zhǔn)備工作的38個(gè)項(xiàng)目中，就有16個(gè)項(xiàng)目的業(yè)主系現(xiàn)有的新型干法企業(yè)，16個(gè)項(xiàng)目的業(yè)主系立窯企業(yè)。一些未被列進(jìn)名單的企業(yè)，仍在想方設(shè)法全力游說政府，疏通各種關(guān)系，尋求突破口。

　　一些外來投資商考察后認(rèn)為，云南地理位置特殊，交通閉塞，多年來形成的產(chǎn)業(yè)布局、市場(chǎng)環(huán)境、消費(fèi)習(xí)慣，使得本省的水泥出不去，外省的水泥進(jìn)不來，形成了較為封閉的自給自足的市場(chǎng)格局。特別是云南在國(guó)家政策支持下，積極推進(jìn)橋頭堡建設(shè)，水泥需求量在“十二五”及相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)將有增無減，只要投資布點(diǎn)合理，就一定能夠偏安一隅取得發(fā)展。為此，有的收購(gòu)了已核準(zhǔn)但遲遲未開工的項(xiàng)目；有的與核準(zhǔn)過的項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行合作；還有的躍躍欲試準(zhǔn)備大干一場(chǎng)。

　　部分企業(yè)認(rèn)為，既然“新政”只是規(guī)定原則上不再批準(zhǔn)擴(kuò)大產(chǎn)能的項(xiàng)目，并未限制粉磨站上馬，不妨先期建設(shè)粉磨站，等風(fēng)頭過后，再配套建成全能生產(chǎn)線。有的正在秣馬厲兵，有的已經(jīng)付諸行動(dòng)。

　　求良策——各方人士建言獻(xiàn)策

　　云南不同層面貫徹執(zhí)行產(chǎn)業(yè)“新政”的種種所為以及產(chǎn)生的效果，引起了行業(yè)內(nèi)外越來越多的關(guān)注和反響。

　　主管部門認(rèn)為，雖然“新政”出臺(tái)多時(shí)，但由于相關(guān)配套政策及法規(guī)滯后，給具體操作帶來一定難度。

　　水泥企業(yè)坦言，“新政”的規(guī)定仍然擋不助高漲的投資熱情，再不嚴(yán)管，今后水泥市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)在所難免。有的甚至預(yù)言：浙江的昨日，就是云南的明天。

　　投資商抱怨，政府主管部門同意如此多的項(xiàng)目開展前期工作的認(rèn)定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)何在？這樣的做法缺乏透明公開，違背了打造陽光政府的承諾。

　　業(yè)內(nèi)專家擔(dān)憂，相比地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資硬指標(biāo)實(shí)行的問責(zé)制度，“新政”所指的問責(zé)對(duì)地方政府根本不起任何作用。

　　為了有效制止產(chǎn)業(yè)“新政”執(zhí)行過程中隨意變通變更中央政策的我行我素，制止地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益以各種方式繼續(xù)支持鼓勵(lì)新上水泥項(xiàng)目；制止水泥企業(yè)和投資商以各種借口行擴(kuò)大產(chǎn)能之實(shí)等種種違規(guī)行為，引導(dǎo)水泥企業(yè)和投資商的市場(chǎng)行為遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律，符合云南實(shí)際，關(guān)心云南水泥工業(yè)發(fā)展的各方人士紛紛建言：

　　一、完善配套政策。

　　吁請(qǐng)國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門盡快出臺(tái)與產(chǎn)業(yè)“新政”配套的專項(xiàng)政策和法規(guī)，對(duì)有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策中諸如新上水泥項(xiàng)目是否包含粉磨站，問責(zé)制度具體由哪一級(jí)、哪個(gè)部門負(fù)責(zé)實(shí)施等作出明晰的界定。

　　二、強(qiáng)化政府職責(zé)。

　　凡省級(jí)投資主管部門同意上報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批的項(xiàng)目，須先報(bào)請(qǐng)省政府主管工業(yè)和投資的領(lǐng)導(dǎo)審查，簽署審核意見，以強(qiáng)化省政府對(duì)造成或加劇產(chǎn)能過剩以及重復(fù)建設(shè)失職行為的監(jiān)管和問責(zé)力度；強(qiáng)化投資主管部門服務(wù)科學(xué)發(fā)展的責(zé)任意識(shí)、執(zhí)行意識(shí)和崗位意識(shí)，在項(xiàng)目審核中，真正做到講法制、重約束，確保執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策不變形，不走樣。

　　三、加大監(jiān)管力度。

　　鑒于地方主管部門已不能有效控制產(chǎn)能膨脹的趨勢(shì)，建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門派出督查組深入云南各地，對(duì)貫徹執(zhí)行產(chǎn)業(yè)“新政”的情況進(jìn)行明查暗訪，排除各種干擾，堅(jiān)決糾正執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策中變形走樣的各種違規(guī)行為和混亂現(xiàn)象，防止重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能擴(kuò)張?jiān)斐傻耐顿Y失誤和資源浪費(fèi)。

　　四、嚴(yán)格審批制度。

　　對(duì)上報(bào)國(guó)家發(fā)改委審批的新上項(xiàng)目在組織論證時(shí)，一定要進(jìn)行實(shí)地考察，必要時(shí)召開聽證會(huì)廣泛聽取各方意見和訴求，根據(jù)產(chǎn)能局部不足地區(qū)的實(shí)際情況和邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，認(rèn)真把關(guān)，科學(xué)評(píng)估，審慎決策。嚴(yán)防領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目、人情項(xiàng)目和腐敗項(xiàng)目上馬，確保新批項(xiàng)目在控制總量，等量淘汰的原則下，既滿足邊疆經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，又符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，切實(shí)維護(hù)中央政策的權(quán)威性和公信度。

　　云南的水泥產(chǎn)業(yè)下一步如何發(fā)展，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展？我們將拭目以待。