官方解讀：《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》。記者圍繞社會關注問題，采訪了國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關負責人。

一、推進縣城建設的背景和意義是什么？

答：習近平總書記高度重視縣城建設工作，多次作出重要指示。黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。國家“十四五”規(guī)劃《綱要》提出縣城建設的任務舉措。中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，全面系統(tǒng)提出縣城建設的指導思想、工作要求、發(fā)展目標、建設任務、政策保障和組織實施方式。這些部署表明，推進縣城建設對促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，具有重要意義。

第一，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分?？h是我國歷史上最穩(wěn)定的行政區(qū)劃單元，其建制具有深厚歷史淵源，在中華文明發(fā)展史中具有重要地位，郡縣治、天下安。縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍。2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。推進縣城建設，有利于引導農(nóng)業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

第二，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。我國到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時期是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結構的窗口期?？h城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務鄉(xiāng)村的天然載體。推進縣城建設，既有利于適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，又有利于輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，也有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

第三，縣城建設是擴大內(nèi)需的重要引擎。實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、促進形成強大國內(nèi)市場，是新形勢下推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?，F(xiàn)階段，縣城投資消費與城市的差距很大，人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資僅為地級及以上城市城區(qū)的1/2左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區(qū)的2/3左右。推進縣城建設，有利于擴大當期有效投資和居民消費，開拓新的巨大投資消費空間。

第四，縣城建設是人民美好生活的重要保障?？h城建設發(fā)展關系縣城乃至全縣域的民生質(zhì)量。完善產(chǎn)業(yè)配套設施，有利于培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位。健全市政公用設施，有利于夯實縣城運行基礎支撐。健全公共服務設施，有利于增進縣城民生福祉。完善環(huán)境基礎設施，有利于提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量。

二、不同類型縣城的發(fā)展方向是什么？

答：縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。二是積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施。三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，為有效服務“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導人口流失縣城轉型發(fā)展，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。同時，縣城建設要嚴守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防范地方政府債務風險。

三、近年來圍繞縣城建設開展了哪些工作？

答：2020年以來，國家發(fā)展改革委會同各地區(qū)各部門，積極探索縣城建設工作實踐。一是印發(fā)縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策性文件，提出完善縣城垃圾污水收集處理設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、防洪排澇設施、商貿(mào)流通設施、老舊小區(qū)、停車場及充電樁、產(chǎn)業(yè)配套設施等建設任務。二是統(tǒng)籌利用中央預算內(nèi)投資、縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券、政策性信貸等各類資金，支持符合條件的縣城建設項目。三是指導各地區(qū)因地制宜制定縣城補短板強弱項方案，加強地方政府專項債券和地方財政等資金保障，并創(chuàng)新項目謀劃設計、鼓勵吸引社會資金參與，積極探索好經(jīng)驗好做法。

四、如何培育發(fā)展縣城的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)？

答：產(chǎn)業(yè)是縣城建設發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。產(chǎn)業(yè)配套設施可供眾多企業(yè)共用共享，直接影響著要素是否流入和企業(yè)成本高低。不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。要推進縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質(zhì)增效，夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎，促進居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。一是增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，突出特色、錯位發(fā)展，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉移。二是提升產(chǎn)業(yè)平臺功能，根據(jù)需要配置公共配套設施，引導縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。三是健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場，打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉地。四是完善消費基礎設施，圍繞產(chǎn)業(yè)轉型升級和居民消費升級需求，改善縣城消費環(huán)境。五是強化職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民工特別是困難農(nóng)民工的技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力。

五、如何優(yōu)化縣城的市政設施體系？

答：市政公用設施直接服務于縣城居民，是宜居縣城的重要硬件基礎。不少縣城的市政公用設施不完善，如管網(wǎng)陳舊老化、路網(wǎng)容量不足、老舊小區(qū)配套較差、停車場建設滯后、客運站設施落后等，降低了縣城對人口的承載力和吸引力。要推進縣城市政公用設施提檔升級，較好滿足居民居住和出行等生活需要。一是完善市政交通設施，優(yōu)化市政道路、停車系統(tǒng)、公路客運站、公共交通場站和公共充換電設施。二是暢通對外連接通道，提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平。三是健全防洪排澇設施，逐步消除嚴重易澇積水區(qū)段。四是增強防災減災能力，健全災害監(jiān)測體系。五是加強老化管網(wǎng)改造，更新老化燃氣、供水、供熱管道。六是推動老舊小區(qū)改造，改善居民基本居住條件。七是推進數(shù)字化改造，推行縣城運行一網(wǎng)統(tǒng)管、政務服務一網(wǎng)通辦、公共服務一網(wǎng)通享。

六、如何強化縣城的公共服務供給？

答：公共服務關乎群眾切身利益，是人的全面發(fā)展的基礎條件。不少縣城的公共服務供給總量不足、質(zhì)量不高，縣級醫(yī)院和疾控中心防控救治能力不強，基礎教育、養(yǎng)老托育、文化體育等公共服務難以滿足人民群眾需要。要推進縣城公共服務設施提標擴面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。一是完善醫(yī)療衛(wèi)生體系，推進縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院）提標改造。二是擴大教育資源供給，推進義務教育學校擴容增位，完善幼兒園布局。三是發(fā)展養(yǎng)老托育服務，提供基本養(yǎng)老和長期照護服務，支持社會力量發(fā)展托育服務。四是優(yōu)化文化體育設施，根據(jù)需要完善文化場館功能，建設居民健身載體。五是完善社會福利設施，幫助救助殘疾人、未成年人和流浪乞討人員。

七、如何提升縣城的人居環(huán)境質(zhì)量？

答：環(huán)境基礎設施水平?jīng)Q定著縣城人居環(huán)境和整體面貌，也是縣城生態(tài)文明建設的重要支撐。不少縣城的環(huán)境基礎設施缺口較大，如污水收集管網(wǎng)覆蓋不足、垃圾焚燒設施缺乏、黑臭水體尚未消除、藍綠生態(tài)空間有限等。要推進縣城環(huán)境基礎設施提級擴能，建立歷史文化保護傳承體系，更好滿足居民文化和生態(tài)等需要，彰顯縣城綠色人文風貌。一是加強歷史文化保護傳承，保留歷史肌理、空間尺度、景觀環(huán)境。二是打造藍綠生態(tài)空間，完善生態(tài)綠地系統(tǒng)。三是推進生產(chǎn)生活低碳化，推動能源清潔低碳安全高效利用，大力發(fā)展綠色建筑。四是完善垃圾收集處理體系，因地制宜建設生活垃圾分類處理系統(tǒng)。五是增強污水收集處理能力，完善重點區(qū)域污水收集管網(wǎng)，推進污泥無害化資源化處置。

八、如何促進縣鄉(xiāng)村功能的銜接互補？

答：我國一半左右人口居住在縣域，5億農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)。要提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力，促進縣鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務統(tǒng)籌銜接，以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，加快實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是推進縣城基礎設施向鄉(xiāng)村延伸，推動市政供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村及規(guī)模較大鎮(zhèn)延伸，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎設施管護運行機制。二是推進縣城公共服務向鄉(xiāng)村覆蓋，建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。三是推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

九、推進縣城建設的政策保障是什么？

答：縣城公共設施量大面廣、資金需求巨大，但縣級層面普遍財力不足，很多縣也缺乏新增建設用地計劃指標。要著眼破解縣城建設的重點難點問題，完善人口、資金、土地等體制機制和政策措施，增強縣城持續(xù)發(fā)展能力。一是健全農(nóng)業(yè)轉移人口市民化機制，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉移人口落戶一視同仁，確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務；建立健全省以下財政轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制、省以下城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。二是建立多元可持續(xù)的投融資機制，對公益性項目加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算內(nèi)投資和地方政府專項債券予以支持；對準公益性項目和經(jīng)營性項目鼓勵增加中長期貸款投放，支持符合條件企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設專項企業(yè)債券。三是建立集約高效的建設用地利用機制，加強存量低效建設用地再開發(fā)，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。

十、推進縣城建設的時序節(jié)奏是什么？

答：縣城建設要合理把握時序、節(jié)奏、步驟，示范地區(qū)先行是有效方式。2020年以來，國家發(fā)展改革委組織會同各地區(qū)各部門，在發(fā)展基礎扎實、財政實力較強、政府債務率較低的一些縣及縣級市開展縣城建設示范工作，鼓勵其創(chuàng)新政策支撐機制和項目投資運營模式，及早取得實質(zhì)性進展、產(chǎn)生好經(jīng)驗好做法，為其他縣城提供參考借鑒。在示范工作基礎上，將及時總結推廣典型經(jīng)驗和有效做法，穩(wěn)步有序推動其他縣城建設，形成以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設有效路徑。