國家能源局：“十二五”期間國家將推進煤炭資源稅改革

　　近些日子，有關煤炭資源稅改革的消息接連傳來：在全國“兩會”上，內蒙古和新疆先后向國務院報送了關于進行煤炭資源稅改革試點的請示；3月下旬召開的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》新聞發(fā)布會上，國家能源局煤炭司官員明確表示，“十二五”期間國家將推進煤炭資源稅改革。

　　從披露的信息看，煤炭資源稅改革的重點在兩個方面：

　　一是調整資源稅定位。過去，資源稅被定位為增加財政收入、調節(jié)資源級差收入的一般稅，但資源稅應定位為目的稅，即運用稅收杠桿的調節(jié)作用，為國家的特別經濟和政策目標服務而設立的稅種，目的是節(jié)約資源，保護環(huán)境，防范和化解公共風險。增加財政收入、調節(jié)資源級差收入，其實只是附帶功能。資源稅定位的這個調整非常必要。在國家總體戰(zhàn)略、資源條件、能源供需的現(xiàn)實情況下，需要通過稅收杠桿的作用，促使煤炭工業(yè)樹立節(jié)約發(fā)展的全新理念，控制煤炭資源開發(fā)節(jié)奏，節(jié)約和高效利用資源，保護礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。

　　二是改變征收方式。過去一直實行的從量計征，沒有充分考慮企業(yè)在生產過程中環(huán)境污染和資源耗減的外部成本，如實反映資源價格的變動。資源稅的稅負沒有隨著價格而動，使得資源開采使用成本在價格上漲中所占的比例相對較小，資源稅對資源利用效率的作用遭到削弱，國內資源浪費和大規(guī)模外流現(xiàn)象也不能被有效遏制。從量計征改為從價計征，可以解決這些問題。因為從價計征有利于稅收與資源市場價格直接掛鉤，有助于通過稅收調節(jié)產品利潤和產品結構，影響價格水平，最終調節(jié)產業(yè)結構。

　　煤炭資源稅的定位，想必在煤炭行業(yè)中是不存異議的。從理論上講，煤炭資源稅改革及調整，從長遠看有利于國有資源的合理開發(fā)、節(jié)約使用和有效配置，同時有利于合理調節(jié)稅費結構，促進煤炭企業(yè)的健康發(fā)展。但是，必須承認，煤炭資源稅從價計征，稅率相應提高，必然普遍增加煤炭企業(yè)的稅負。由于煤炭是基礎能源，而國內煤炭資源又存在供應與消費逆向分布導致的結構性緊缺，煤炭產品需求具有剛性特點，即使價格上漲，需求量也不會有很大下降，這就使得煤炭企業(yè)具有轉嫁稅負的客觀基礎。煤炭因稅負增加而致成本上升，必然會通過價格提升來轉嫁成本，會對整個經濟的穩(wěn)定產生不利影響。

　　所以，煤炭資源稅改革必須慎重。在推進煤炭資源稅改革上，煤炭企業(yè)期待國家和地方政府有全面的考慮。

　　其一，推出煤炭資源稅改革，必須清理、合并名目繁多的各種稅費，減輕煤炭企業(yè)的稅費負擔。記者在重慶能源集團了解到，煤炭企業(yè)被征收的各項費用多達十幾種，綜合稅率高達11%，遠高過下游電力行業(yè)的4.95%和建材行業(yè)的4.98%。應該說，名目繁多、數(shù)量龐大稅費的產生，有其特定的、歷史的原因，各種收費也曾發(fā)揮過積極的作用。然而，這些稅費沒有經過統(tǒng)一科學的設計，缺少全盤考慮，往往不規(guī)范、不透明。為了維持繳納各項雜費后的利潤水平，一些資源利用率考核不嚴的煤礦企業(yè)完全可能在資源開采中“吃肥丟瘦”，這是與資源稅改革的初衷背道而馳的。

　　其二，各地的煤炭資源稅計征方式和稅率確定，需要根據(jù)具體情況因地制宜，不搞一刀切。比如計征方式，從價計征和從量計征各有優(yōu)缺點?？梢钥紤]將體現(xiàn)資源的稀缺性與合理地反映資源礦產品位、收入級差有機結合起來;也可以為減少改革阻力，對市場價格變化不大的資源產品實行從量定額計征，而對價格上漲較快的采用從價定率計征。此外，南方煤礦和北方煤礦資源的賦存條件相差太大，這使效率和成本差距甚大，征收稅率也應當有很大區(qū)別?？梢钥紤]按資源品種設計稅率：越是緊缺的資源，其稅率越高；越是外部性強的資源，即開發(fā)使用過程中導致公共風險越大的資源品種，其稅率也越高。

　　其三，煤炭資源稅改革與其他公共政策改革統(tǒng)籌配套協(xié)調推進。一是資源稅改革和資源性產品價格改革協(xié)同推進，繼續(xù)改革煤炭價格形成機制，減少政府行政干預，實現(xiàn)能源價格的市場化，使資源稅收到預期效果。二是資源稅政策的制定應注意有關稅種之間的協(xié)調搭配，形成分工明確、調節(jié)有度、效果顯著的資源稅制體系。三是煤炭資源稅改革與財政改革等配套進行，減少煤炭資源稅征收和使用的不透明，避免使用不當?shù)窒Y源稅改革的效果。一些地方將征收的煤炭價格調節(jié)基金，用于補貼員工收入遠高于煤炭企業(yè)的電力企業(yè)，如此“抽瘦補肥”的濫用，就讓煤礦工人很難理解了。