國家能源局：“十二五”期間國家將推進煤炭資源稅改革

　　近些日子，有關(guān)煤炭資源稅改革的消息接連傳來：在全國“兩會”上，內(nèi)蒙古和新疆先后向國務(wù)院報送了關(guān)于進行煤炭資源稅改革試點的請示；3月下旬召開的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》新聞發(fā)布會上，國家能源局煤炭司官員明確表示，“十二五”期間國家將推進煤炭資源稅改革。

　　從披露的信息看，煤炭資源稅改革的重點在兩個方面：

　　一是調(diào)整資源稅定位。過去，資源稅被定位為增加財政收入、調(diào)節(jié)資源級差收入的一般稅，但資源稅應(yīng)定位為目的稅，即運用稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用，為國家的特別經(jīng)濟和政策目標(biāo)服務(wù)而設(shè)立的稅種，目的是節(jié)約資源，保護環(huán)境，防范和化解公共風(fēng)險。增加財政收入、調(diào)節(jié)資源級差收入，其實只是附帶功能。資源稅定位的這個調(diào)整非常必要。在國家總體戰(zhàn)略、資源條件、能源供需的現(xiàn)實情況下，需要通過稅收杠桿的作用，促使煤炭工業(yè)樹立節(jié)約發(fā)展的全新理念，控制煤炭資源開發(fā)節(jié)奏，節(jié)約和高效利用資源，保護礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。

　　二是改變征收方式。過去一直實行的從量計征，沒有充分考慮企業(yè)在生產(chǎn)過程中環(huán)境污染和資源耗減的外部成本，如實反映資源價格的變動。資源稅的稅負沒有隨著價格而動，使得資源開采使用成本在價格上漲中所占的比例相對較小，資源稅對資源利用效率的作用遭到削弱，國內(nèi)資源浪費和大規(guī)模外流現(xiàn)象也不能被有效遏制。從量計征改為從價計征，可以解決這些問題。因為從價計征有利于稅收與資源市場價格直接掛鉤，有助于通過稅收調(diào)節(jié)產(chǎn)品利潤和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，影響價格水平，最終調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　煤炭資源稅的定位，想必在煤炭行業(yè)中是不存異議的。從理論上講，煤炭資源稅改革及調(diào)整，從長遠看有利于國有資源的合理開發(fā)、節(jié)約使用和有效配置，同時有利于合理調(diào)節(jié)稅費結(jié)構(gòu)，促進煤炭企業(yè)的健康發(fā)展。但是，必須承認，煤炭資源稅從價計征，稅率相應(yīng)提高，必然普遍增加煤炭企業(yè)的稅負。由于煤炭是基礎(chǔ)能源，而國內(nèi)煤炭資源又存在供應(yīng)與消費逆向分布導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性緊缺，煤炭產(chǎn)品需求具有剛性特點，即使價格上漲，需求量也不會有很大下降，這就使得煤炭企業(yè)具有轉(zhuǎn)嫁稅負的客觀基礎(chǔ)。煤炭因稅負增加而致成本上升，必然會通過價格提升來轉(zhuǎn)嫁成本，會對整個經(jīng)濟的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。

　　所以，煤炭資源稅改革必須慎重。在推進煤炭資源稅改革上，煤炭企業(yè)期待國家和地方政府有全面的考慮。

　　其一，推出煤炭資源稅改革，必須清理、合并名目繁多的各種稅費，減輕煤炭企業(yè)的稅費負擔(dān)。記者在重慶能源集團了解到，煤炭企業(yè)被征收的各項費用多達十幾種，綜合稅率高達11%，遠高過下游電力行業(yè)的4.95%和建材行業(yè)的4.98%。應(yīng)該說，名目繁多、數(shù)量龐大稅費的產(chǎn)生，有其特定的、歷史的原因，各種收費也曾發(fā)揮過積極的作用。然而，這些稅費沒有經(jīng)過統(tǒng)一科學(xué)的設(shè)計，缺少全盤考慮，往往不規(guī)范、不透明。為了維持繳納各項雜費后的利潤水平，一些資源利用率考核不嚴(yán)的煤礦企業(yè)完全可能在資源開采中“吃肥丟瘦”，這是與資源稅改革的初衷背道而馳的。

　　其二，各地的煤炭資源稅計征方式和稅率確定，需要根據(jù)具體情況因地制宜，不搞一刀切。比如計征方式，從價計征和從量計征各有優(yōu)缺點。可以考慮將體現(xiàn)資源的稀缺性與合理地反映資源礦產(chǎn)品位、收入級差有機結(jié)合起來;也可以為減少改革阻力，對市場價格變化不大的資源產(chǎn)品實行從量定額計征，而對價格上漲較快的采用從價定率計征。此外，南方煤礦和北方煤礦資源的賦存條件相差太大，這使效率和成本差距甚大，征收稅率也應(yīng)當(dāng)有很大區(qū)別?？梢钥紤]按資源品種設(shè)計稅率：越是緊缺的資源，其稅率越高；越是外部性強的資源，即開發(fā)使用過程中導(dǎo)致公共風(fēng)險越大的資源品種，其稅率也越高。

　　其三，煤炭資源稅改革與其他公共政策改革統(tǒng)籌配套協(xié)調(diào)推進。一是資源稅改革和資源性產(chǎn)品價格改革協(xié)同推進，繼續(xù)改革煤炭價格形成機制，減少政府行政干預(yù)，實現(xiàn)能源價格的市場化，使資源稅收到預(yù)期效果。二是資源稅政策的制定應(yīng)注意有關(guān)稅種之間的協(xié)調(diào)搭配，形成分工明確、調(diào)節(jié)有度、效果顯著的資源稅制體系。三是煤炭資源稅改革與財政改革等配套進行，減少煤炭資源稅征收和使用的不透明，避免使用不當(dāng)?shù)窒Y源稅改革的效果。一些地方將征收的煤炭價格調(diào)節(jié)基金，用于補貼員工收入遠高于煤炭企業(yè)的電力企業(yè)，如此“抽瘦補肥”的濫用，就讓煤礦工人很難理解了。