水電提速困局:電價(jià)形成機(jī)制成最大障礙

　　按照中國(guó)在聯(lián)合國(guó)氣候變化峰會(huì)上的承諾，到2020年，中國(guó)的非化石能源在能源消費(fèi)總量中需占到15%左右。要實(shí)現(xiàn)這一承諾，其中水電需貢獻(xiàn)1.3萬(wàn)億千瓦時(shí)的年發(fā)電量，而2010年全國(guó)水電發(fā)電量為6863億千瓦時(shí)，“十二五”時(shí)期水電提速成為必然。

　　但“十一五”時(shí)期制約水電開(kāi)發(fā)的矛盾并未得到緩解。為拉動(dòng)GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)，掌握水電電源點(diǎn)分配權(quán)的地方政府有意放任企業(yè)的無(wú)序開(kāi)發(fā)行為，使“未批先建”亂相叢生。

　　發(fā)電集團(tuán)難掩投資沖動(dòng)，竭力拼搶電源點(diǎn)，導(dǎo)致資源利用效率低下；而一旦出現(xiàn)水庫(kù)移民穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)保問(wèn)題，地方政府和業(yè)主則往往失措，一方面坐等中央政府補(bǔ)貼，另一方面借移民和生態(tài)問(wèn)題，水電企業(yè)就此要求上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)。

　　國(guó)家能源局新能源和可再生能源司司長(zhǎng)王駿曾撰文表示，從戰(zhàn)略層面講，水電開(kāi)發(fā)要提速，就必須改革，其關(guān)鍵就是讓電價(jià)通過(guò)市場(chǎng)交易產(chǎn)生，而不是由政府審批定價(jià)。政府按照發(fā)電方式及成本等來(lái)確定電價(jià)，往往致使火電價(jià)高，清潔的水電反倒低廉。另外，新建成電廠不論低價(jià)和高價(jià)上網(wǎng)，均與銷售電價(jià)水平無(wú)關(guān)，這與目前終端電價(jià)主要通過(guò)“煤電聯(lián)動(dòng)”與電煤價(jià)格掛鉤相關(guān)，結(jié)果造成新增加的水電發(fā)電量執(zhí)行了低電價(jià)，全社會(huì)卻并沒(méi)有享受到水電低價(jià)的實(shí)惠。

　　突破最初的政策限制之后，水電產(chǎn)業(yè)又落入到一個(gè)更難突破的利益困局之中。在市場(chǎng)化的水電開(kāi)發(fā)體系，與發(fā)改委主導(dǎo)的水電電價(jià)定價(jià)機(jī)制之間，在不斷高企的水電開(kāi)發(fā)成本與電網(wǎng)寡頭壟斷之間，水電開(kāi)發(fā)體系愈加扭曲。

　　關(guān)乎生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的達(dá)摩克利斯之劍已然懸起：要實(shí)現(xiàn)2020年的國(guó)家能源調(diào)整承諾，水電承擔(dān)著最大的份額，決定著戰(zhàn)略的成敗，改革的情勢(shì)已不容擱延。

　　4月的北京正值春暖花開(kāi)時(shí)節(jié)。

　　8日，一場(chǎng)關(guān)乎水電開(kāi)發(fā)未來(lái)走向的協(xié)調(diào)會(huì)正在國(guó)家能源局召開(kāi)，出席人士包括了國(guó)家能源局副局長(zhǎng)劉琦、新能源司人士、五大發(fā)電集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人、水電專家和水電大省發(fā)改委的主要官員，中國(guó)水電行業(yè)的主要決策者和參與者悉數(shù)到場(chǎng)。

　　會(huì)場(chǎng)之內(nèi)唇槍舌劍——地方政府和水電投資企業(yè)打起了“嘴仗”。

　　2010年底，國(guó)家三部委聯(lián)合出臺(tái)“各地停止執(zhí)行自行出臺(tái)的水能（水電）資源有償開(kāi)發(fā)使用政策”。地方政府明言反對(duì)——此舉收縮了地方政府權(quán)限，打擊了西南各省開(kāi)發(fā)水電的積極性，會(huì)導(dǎo)致地方扶持力度減弱。

　　水電開(kāi)發(fā)企業(yè)針?shù)h相對(duì)——地方政府手握水資源開(kāi)發(fā)分配大權(quán)，為實(shí)現(xiàn)地方利益最大化，放任企業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，權(quán)力尋租空間日益加大，讓投資企業(yè)無(wú)所適從。

　　爭(zhēng)議聲中，正在復(fù)蘇的水電開(kāi)發(fā)進(jìn)程何去何從？

　　2010年以來(lái)，中央政府逐漸釋放出“優(yōu)先發(fā)展水電”的信號(hào)，受阻四年之久的水電開(kāi)發(fā)迎來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。但僵局甫破，亂局又顯，地方政府與投資企業(yè)間利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，水電開(kāi)發(fā)亂象叢生，不僅無(wú)序發(fā)展、資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)保、移民也多有隱憂。

　　“水電開(kāi)發(fā)現(xiàn)在是一片混亂。如果這種狀況持續(xù)下去，水電發(fā)展將面臨很大障礙?！敝袊?guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)張博庭對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

　　而根據(jù)中央和地方政府的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，隨著水電開(kāi)發(fā)任務(wù)越來(lái)越緊迫，業(yè)已存在的亂局有愈加迷亂之勢(shì)，若得不到妥善解決，水電開(kāi)發(fā)將如“籠中困獸”。

　　《財(cái)經(jīng)》記者了解到，上述國(guó)家能源局會(huì)議結(jié)束時(shí)，作為中央決策部門代表的劉琦強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)“討論研究”，并部署相關(guān)處室會(huì)后調(diào)研形成報(bào)告，但對(duì)于地方政府與投資企業(yè)之間的爭(zhēng)議并未明確表態(tài)。

　　會(huì)議結(jié)束后第四天，媒體盛傳劉琦將接任中石油（10.82,-0.05,-0.46%）掌門。但誰(shuí)將接掌劉琦在國(guó)家能源局的工作，尚無(wú)權(quán)威渠道予以定論。

　　外界擔(dān)心的是，若國(guó)家能源局所擔(dān)負(fù)的化解地方與水電開(kāi)發(fā)企業(yè)矛盾的協(xié)調(diào)工作被擱置，水電亂局的破解將更加遙遙無(wú)期。對(duì)于水電長(zhǎng)期發(fā)展而言，更核心的問(wèn)題還在于，現(xiàn)行的水電電價(jià)形成機(jī)制，使得水電上網(wǎng)電價(jià)長(zhǎng)期低于火電，不利于水電產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　至今，水電上網(wǎng)電價(jià)仍依照成本核算，下游電價(jià)被控制導(dǎo)致電力需求波動(dòng)無(wú)法傳導(dǎo)，水電開(kāi)發(fā)亦無(wú)法按照市場(chǎng)化原則有效操作。地方政府與水電企業(yè)累積的矛盾又在環(huán)保、移民等敏感領(lǐng)域彰顯。如此反復(fù)，水電開(kāi)發(fā)已走入一個(gè)越來(lái)越難化解的惡性循環(huán)之中。

　　“中國(guó)最大的優(yōu)勢(shì)就是投資不差錢，我們的問(wèn)題卻是體制不順?！眹?guó)家能源局新能源和可再生能源司司長(zhǎng)王駿對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，如果電力體制不進(jìn)一步改革，不真正建立起電力價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制，水電大發(fā)展就是一個(gè)難解之局。[Page]

　　開(kāi)發(fā)破繭

　　大型水電建設(shè)周期一般十年左右，要解減排之憂，2012年是個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

　　“火電做規(guī)模，水電做實(shí)力，風(fēng)電作秀?！币晃浑娏ρ肫蟾邔铀较吕飳?duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，言語(yǔ)間難掩對(duì)水電開(kāi)發(fā)的投資沖動(dòng)。

　　過(guò)去四年，這一沖動(dòng)一直被決策部門壓制。

　　2007年，國(guó)務(wù)院會(huì)商五個(gè)特大型（百萬(wàn)千瓦以上）水電項(xiàng)目。第一個(gè)上報(bào)的是一家民企，為渲染項(xiàng)目獲批的重要性和緊迫性，報(bào)告人毫無(wú)隱瞞地介紹了工程進(jìn)展情況，但其未批先建的違規(guī)行為引起決策高層震怒，其余待報(bào)的四個(gè)項(xiàng)目同時(shí)被壓下。

　　第二年上述項(xiàng)目預(yù)備再過(guò)會(huì)時(shí)，汶川地震發(fā)生，“三峽水庫(kù)、紫坪鋪水庫(kù)造成地震”等傳言甚囂塵上，決策高層備受困擾，項(xiàng)目審批再度擱淺。這一決策傾向傳導(dǎo)至國(guó)家和地方發(fā)改委，百萬(wàn)千瓦以下的大型和中小型水電項(xiàng)目亦獲批寥寥，水電開(kāi)發(fā)一片蕭然。

　　直至2009年，百萬(wàn)千瓦以上級(jí)別的水電項(xiàng)目仍無(wú)一獲準(zhǔn)。2010年，減排壓力日漸增大，更環(huán)保的水電重歸決策者視線。畢竟，水電是目前技術(shù)成熟度最高、上網(wǎng)電價(jià)最便宜、長(zhǎng)期收益最穩(wěn)定、減排見(jiàn)效最快的清潔能源，是中國(guó)不得不做的一個(gè)最優(yōu)選擇。

　　企業(yè)訴求亦如是。業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前五大發(fā)電集團(tuán)的贏利均倚仗水電。

　　2010年，五大發(fā)電集團(tuán)平均利潤(rùn)總額達(dá)44.3億元，但因煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)攀升導(dǎo)致火電領(lǐng)域大面積虧損。與此同時(shí)，國(guó)家考核電力企業(yè)的可再生能源指標(biāo)主要是發(fā)電量，水電因其利用小時(shí)數(shù)（設(shè)備滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)）較高，故成為各發(fā)電集團(tuán)調(diào)整結(jié)構(gòu)的首選。

　　政府也在不同場(chǎng)合不斷釋放出“優(yōu)先發(fā)展水電”的積極信號(hào)。

　　2010年，時(shí)任國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶（專欄）多次表示，爭(zhēng)取到“十二五”期末，水電在一次能源消費(fèi)中所占比重達(dá)到6.5%左右。照此推算，到2015年，全國(guó)水電裝機(jī)容量將在2009年1.97億千瓦的基礎(chǔ)上增至2.84億千瓦，年均新增裝機(jī)容量1450萬(wàn)千瓦。

　　同樣在2010年，陸續(xù)有十個(gè)特大型水電項(xiàng)目獲準(zhǔn)開(kāi)工，分別位于四川的大渡河、雅礱江和云南的金沙江、瀾滄江，裝機(jī)容量從200萬(wàn)千瓦至1200萬(wàn)千瓦不等，單個(gè)項(xiàng)目的投資額在120億元以上，最高達(dá)568億元。

　　“中國(guó)水電迎來(lái)了一個(gè)比較好的時(shí)期，正逐步從陰影中走出來(lái)。”二灘水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司（下稱二灘公司）總經(jīng)理陳云華對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

　　國(guó)泰君安研究報(bào)告亦認(rèn)為，“十二五”規(guī)劃中，水電項(xiàng)目開(kāi)工目標(biāo)由1.13億千瓦上調(diào)至1.63億千瓦，提升高達(dá)44%，如果兌現(xiàn)，將大幅高于市場(chǎng)預(yù)期。

　　按照政府此前承諾，到2020年，中國(guó)非化石能源將占一次能源消費(fèi)的15%。這意味著，到2020年，全國(guó)水電裝機(jī)容量將提升至3.3億到3.8億千瓦，較“十二五”時(shí)期再增長(zhǎng)30%以上。屆時(shí)，水電將占全國(guó)非化石能源三分之二以上，每年將提供1.3萬(wàn)億千瓦時(shí)發(fā)電量。

　　目前，水電裝機(jī)總?cè)萘績(jī)H超過(guò)2億千瓦，在建項(xiàng)目總裝機(jī)容量約為7000萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量保持在六七千億千瓦時(shí)。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，水電總裝機(jī)容量須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻番。

　　王駿告訴《財(cái)經(jīng)》記者，總量上看，水電建設(shè)項(xiàng)目雖不少，但相較減排目標(biāo)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，實(shí)現(xiàn)預(yù)期承諾很有問(wèn)題。

　　他表示，鑒于水電減排的遞進(jìn)過(guò)程，要達(dá)到減排額定數(shù)量，起碼比預(yù)期滯后兩年，所以2016年開(kāi)工的大型水電站對(duì)2020年的發(fā)電量已無(wú)貢獻(xiàn)。如果2012年前水電項(xiàng)目不能抓緊開(kāi)工，屆時(shí)能否完成建設(shè)就存在很大疑問(wèn)。“未來(lái)十年，要在目前的發(fā)電量上翻一番，可目前的電量已經(jīng)是過(guò)去61年的總和?！?/FONT>