完善政策措施加快預拌混凝土發(fā)展——推廣預拌混凝土政策探討

摘要：針對我國現行發(fā)展預拌混凝土配套措施的不足，本文著重從經濟手段方面提出了完善相關政策措施的思路。

關鍵詞：預拌混凝土；政策；措施

　　商務部、建設部等四部門頒發(fā)的《關于限期禁止在城市城區(qū)現場攪拌混凝土的通知》（商改發(fā)〔2003〕341 號），進一步明確了我國預拌混凝土發(fā)展的方針政策和發(fā)展要求，首次對現場攪拌混凝土做出了“禁止”的明確規(guī)定。文件的頒發(fā)成為我國預拌混凝土發(fā)展的轉折點，標志我國預拌混凝土發(fā)展工作步入了規(guī)范化軌道，具有里程碑的意義，影響深遠，全國上下呈現出前所未有的好形勢，社會投資熱情空前高漲，預拌混凝土推廣量連年取得突破性增長：2004 年全國攪拌站數量達到2189 個，比上年的1780 個增長23%，年設計生產混凝土能力達到5.9 億立方米，比上年的4.4 億立方米增長34%，實際產量達到2.8 億立方米，比2003 全年產量2.1 億立方米增長33.5%①。

　　但是，我國預拌混凝土的總體發(fā)展水平還不高，與國家要求相比還有較大差距，與發(fā)達國家相比差距更大。當前制約我國預拌混凝土發(fā)展的因素主要有宣傳不夠、認識不到位，政策措施滯后、不配套，執(zhí)行政策不力，管理不到位甚至存在缺位現象等等，特別是在政策的制定和貫徹方面，筆者認為在以下四方面要認真探討和完善。

一　正確認識“限期”、“禁拌”的內涵

　　進一步明確“限期”的目標任務。341 號文件明確要求“北京等124 個城市城區(qū)從2003 年12 月31 日起禁止現場攪拌混凝土，其他?。ㄗ灾螀^(qū)） 轄市從2005 年12 月31 日起禁止現場攪拌混凝土”。照此目標，從2006 年開始，全國所有?。ㄗ灾螀^(qū)）轄市以上城市均應實現“禁拌”，但事實離這樣的目標還有相當大的差距，不少城市還是空白或僅實現了很有限的“禁拌”，因此，對照國家的明確要求，今后的任務還很艱巨，時間也很緊迫，各級政府、有關部門和預拌混凝土管理機構必須進一步明確目標和任務，增強緊迫感和責任心，加速推進。

　　準確把握政策的核心內容。國家四部門對城市城區(qū)現場攪拌混凝土明確提出“禁拌”的要求，既是341號文件的核心內容，也是當前國家關于預拌混凝土發(fā)展的核心政策。既然是“禁拌”，就是剛性的政策，具有強制性，而不是彈性的政策，這是我們準確把握政策主旨的關鍵；既然是“禁拌”，就要求城市城區(qū)的任何建設工程，只要沒有特殊情況，都必須無條件使用預拌混凝土，所謂預拌混凝土高于現場攪拌價格、使用預拌混凝土加大建設工程直接成本等說法都不能成為現場攪拌混凝土的理由。

二　落實“禁拌”政策加快完善配套措施

　　“責令停工整改”是341 號文件為確?！跋奁诮琛蹦繕说膶崿F而明確的最重要的措施。但事實上，這一相對單一并過于嚴厲的行政措施顯然還難以有效將“禁拌”政策落實到位，亟待進一步加快完善。現行措施的不利因素主要表現為：

　　一是執(zhí)法的被動性。預拌混凝土主管機構發(fā)現工程違規(guī)現場攪拌時，一般總是先要求對方“限期整改”，并不能直接要求停工。誠然，在管理機構三番五次（在缺乏經濟手段的情況下確實存在這種狀況）地監(jiān)管下，有一些單位會進行整改，但也有相當一部分工程、特別是一些施工進度過半的工程，建設或施工單位往往會以種種借口或托人“打招呼”或使用“拖延術”等手段遲遲不進行整改，有時待1- 2 個整改期限過后，工程就能封頂。在此過程中管理機構始終缺乏主動性。

　　二是執(zhí)法的滯后性。按照341 號文件的規(guī)定，對違規(guī)現場攪拌的，應由建設行政主管部門發(fā)出停工整改的處罰通知，而其他主管部門或混凝土主管機構并沒有該處罰權。從查處立案到報請建設行政主管部門實施處罰，即使混凝土主管機構隸屬于建設口，正常的文件傳輸也必然需要一定的期限，而如果主管機構隸屬于其他管理部門，這個過程會更長，待處罰通知正式開出后，被處罰的工程可能又蓋好了一層樓，或者已經封頂，如果工程封頂后再要求停工又有什么意義？即使停工通知已經發(fā)出，只要建設單位同意整改，除了讓工程復工還能再怎么辦？上述原因，使得主管機構的監(jiān)管工作只能受到事倍功半的效果。

　　三是執(zhí)法的困難性。停工整改對方方面面影響太大，單純因為現場攪拌，尤其是當混凝土的主要原材料都進場以后，無條件地要求工程停工，甚至要求建設單位將原材料運出施工現場，與人性化執(zhí)法和建立和諧社會的要求不太相稱，因而操作性不強。特別是一些政績工程、政府實施的工程，誰又能讓它停工？畢竟，這種原因的停工與由于工程質量和安全等問題導致的停工處罰確實有著本質的區(qū)別。

三　適度超前，不斷完善政策措施

　　實踐證明，要使預拌混凝土健康發(fā)展，制定行之有效的配套政策措施將起到至關重要的作用。然而從國家到絕大多數省一級尚缺少具有較強可操作性的配套政策措施，特別是經濟性措施，需要盡快研究并完善出臺。

　　1、完善政策措施注意先行性、前瞻性先行性:需要各級政府和主管部門適時先行制定“禁拌” 的具體時間表和落實措施等指導性意見，即使本地區(qū)還處在預拌混凝土發(fā)展的“空白”階段，也應該這樣做。那種認為單純靠市場經濟引導而不需要政策和措施的支撐就能推進預拌混凝土發(fā)展的觀點是不切實際，也是行不通的。341 號文件頒發(fā)前后全國預拌混凝土發(fā)展實績的對比，可以充分說明這一點。

　　前瞻性:就是要按照國家的總體要求和我國從散裝水泥到預拌混凝土再到預拌砂漿的發(fā)展過程和趨勢，遵循分類指導、適度超前的原則，進行前瞻性研究，并適應不同發(fā)展階段的需要，超前制定預拌混凝土和預拌砂漿的發(fā)展目標和配套措施，有效避免政策的滯后性，提高政府的管理調控效能。國家應明確這方面的指導意見。

　　2、強化經濟手段提高配套措施的可操作性經濟手段具有較強的調控作用和顯著的可操作性。當前可以考慮制定以下兩方面的經濟措施：一是延伸收費政策。預拌混凝土和預拌砂漿作為散裝水泥發(fā)展的高級階段和散裝水泥產業(yè)鏈的延伸，完全可以考慮將散裝水泥專項資金政策延伸到預拌__混凝土和預拌砂漿方面，并區(qū)別不同的發(fā)展階段和水平，明確不同地區(qū)可以規(guī)定不同的預收款退還條件。

　　二是設置經濟處罰權?？蓞⒄丈⒀b水泥處罰規(guī)定，對擅自現場攪拌混凝土的建設單位明確由預拌混凝土主管部門或其委托的管理機構處以3000～30000元的處罰。鑒于收費政策的制定權在國務院和財政部，而罰款的制定權則在省一級以上政府或有立法權的地級市人大和上級人大，同時考慮到收費和罰款的問題一貫是較為敏感的問題，因此，有必要由國家制定這方面的指導意見，以規(guī)范和引導地方政府和部門制定相關措施。

　　目前，國家和大多數省一級最缺少的就是這方面的經濟措施，只有少數地方制定了類似的經濟措施。天津市規(guī)定，在施工現場攪拌混凝土的，由建設行政主管部門責令限期改正，并處以2 千元以上2 萬元以下罰款；北京市對建設單位按其現場攪拌的混凝土量每立方米處以100 元罰款。

　　明確將預拌混凝土和預拌砂漿發(fā)展工作納入各級散裝辦職能。順應預拌混凝土和預拌砂漿的內在發(fā)展規(guī)律和需要，應盡快明確將預拌混凝土和預拌砂漿發(fā)展工作納入各級散裝辦的行政管理職能范疇，并盡可能明確其行政執(zhí)法主體資格，以使各級散裝辦能直接對現場攪拌實施責令停工整改的處罰，從而提高限期整改的及時性，避免多頭管理、職能交叉、職責不清的弊端，提高管理效能。近年來雖然從國家到省一級關于預拌混凝土發(fā)展的文件均是由散裝水泥主管部門或機構頒發(fā)或牽頭頒發(fā)，且全國絕大多數地方事實上也都由散裝水泥管理機構具體負責這項工作，但除了少數地方外，國家和大多數省一級的相關文件差不多都沒有明確到底哪個部門和機構是預拌混凝土管理者。廣東省人大以法規(guī)形式明確規(guī)定：省、市、縣建設行政主管部門負責本轄區(qū)建設工程項目使用袋裝水泥和現場攪拌混凝土的管理工作。使用袋裝水泥和現場攪拌混凝土的行政許可的具體業(yè)務由各級散裝水泥管理辦公室負責。廣東的做法很值得其他?。ㄊ?、自治區(qū)）借鑒。

　　3.加強對市、縣政府的考核可將市、縣政府貫徹落實預拌混凝土政策的制度和措施建設、監(jiān)督管理、發(fā)展實績等以打分等方法量化到環(huán)保達標、資源節(jié)約、文明城市創(chuàng)建等重要的考核驗收和評比范疇，督促政府高度重視預拌混凝土發(fā)展工作。

四　創(chuàng)新措施，注重實效，認真落實好“禁拌”政策

　　在國家和地方發(fā)展預拌混凝土政策措施不斷完善的過程中，揚長避短、因地制宜，積極利用各種有利因素，最大限度地用好現有政策措施，不斷創(chuàng)新工作機制和發(fā)展思路，卓有成效地狠抓落實，應成為當前各地貫徹國家“禁拌”政策的重中之重的工作。筆者所在的江蘇省鹽城市從1997 年開始推廣預拌混凝土，過去一直處于徘徊狀態(tài)。國家“禁拌”文件頒發(fā)后，市委、市政府和主管部門加大了管理力度，探索了一套行之有效的方法，強力推進。2004 年起，鹽城市政府已連續(xù)三年將預拌混凝土的推廣納入“十大生態(tài)工程”建設任務并進行考核。2005 年市政府頒發(fā)了《鹽城市發(fā)展預拌混凝土管理辦法》。市建設局也據此出臺了具體實施細則，明確要求局系統(tǒng)各相關管理單位要從圖紙設計、施工圖審查、工程招投標、施工許可證發(fā)放、工程質量監(jiān)督等五個方面層層設立關口，嚴格把關，同時明確由市散裝辦（隸屬于市建設局）牽頭，

　　城建監(jiān)察、建管、質監(jiān)等單位配合，加強對建設工程使用預拌混凝土的跟蹤監(jiān)督檢查。實施細則明確規(guī)定：

　　1.建筑設計單位在施工圖設計中，應明確注明使用預拌混凝土；

　　2.施工圖審查機構如發(fā)現設計圖紙中未注明使用預拌混凝土的，應退回原設計單位修改，否則不予出具審圖報告；

　　3. 建設工程招投標監(jiān)管機構在招投標過程中，明確要求各建設單位或受其委托的編標單位，將使用預拌混凝土的要求列入招標文件，按預拌混凝土價格編標。對招標文件中未明確要求使用預拌混凝土的，應責令其重新修改。各投標單位投標書未以預拌混凝土報價的，該標書為廢標；

　　4.各建設或施工單位在工程項目開工前，要與預拌混凝土生產企業(yè)簽訂供銷合同，并報散裝辦備案，散裝辦出具備案證明后，方可辦理施工許可證；

　　5.建設工程質量監(jiān)督站在工程監(jiān)督過程中要督促施工單位使用預拌混凝土。凡應使用而未使用預拌混凝土的工程，在未整改前一律不得進入下一道驗收程序。在沒有任何經濟手段的情況下，由于各管理單位各負其責、密切配合、嚴格把關、嚴格監(jiān)管，使鹽城市區(qū)2005 年預拌混凝土推廣工作取得了歷史性突破，

　　全年推廣40 萬立方米，超過前8 年的總和，預計2006年將突破100 萬立方米。目前全市預拌混凝土生產企業(yè)已達11 家，其中2003 年以后新建9 家，已具備了年產600 多萬立方米的能力。所轄7 縣（市）中除2 個縣正在招商洽談外，其余5 個縣（市）都已具備了預拌混凝土供應能力。

參考文獻：

[1] 數據來源：中國混凝土網