國務(wù)院提戶籍改革新思路 戶口承載福利分步獲得

　　“戶籍改革的重點，是要剝離附加在戶口上的權(quán)益和福利，同時又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理的基礎(chǔ)?！苯眨瑖鴦?wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部（以下簡稱“國研中心社會部”）副部長貢森在接受中國青年報記者采訪時說。

　　受國家發(fā)改委社會司委托，國研中心社會部最近完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出了促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)分布協(xié)調(diào)的政策思路和系列政策措施，其中對于戶籍改革有著獨到的闡述。

　　近年來，關(guān)于戶籍改革的呼聲一直很高。社會上較為流行的有兩種觀點，一種觀點是取消戶籍制度，另一種觀點認(rèn)為要實現(xiàn)完全的遷徙自由。課題組認(rèn)為，“戶籍”本身其實只是一種登記制度，關(guān)鍵在于戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利，造成身份差別?！霸诘貐^(qū)差別較大或既得利益阻力較強(qiáng)的時候，即使取消了‘戶籍’這種區(qū)分辦法，也會有另外的辦法來進(jìn)行區(qū)分，以維持身份和權(quán)利差別?！眹兄行纳鐣坎块L葛延風(fēng)說。

　　因此，課題組認(rèn)為，當(dāng)前戶籍改革應(yīng)該遵循權(quán)利義務(wù)對等的原則，使原來的“高門檻、一次性”，過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán)，同等參加社會保險的權(quán)利，以及免費享受義務(wù)教育和基本免費的初級衛(wèi)生保??；而被選舉權(quán)以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得；在一些大城市和特大城市，部分與戶籍掛鉤的特殊行業(yè)就業(yè)資格、參加高考資格，可以通過更合理的替代性管理手段，有條件地放開。

　　“戶籍改革的重點，是要剝離附加在戶口上的權(quán)益和福利，同時又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理的基礎(chǔ)?！苯眨瑖鴦?wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部（以下簡稱“國研中心社會部”）副部長貢森在接受中國青年報記者采訪時說。

　　受國家發(fā)改委社會司委托，國研中心社會部最近完成了“主體功能區(qū)人口管理政策研究”，提出了促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)分布協(xié)調(diào)的政策思路和系列政策措施，其中對于戶籍改革有著獨到的闡述。

　　近年來，關(guān)于戶籍改革的呼聲一直很高。社會上較為流行的有兩種觀點，一種觀點是取消戶籍制度，另一種觀點認(rèn)為要實現(xiàn)完全的遷徙自由。課題組認(rèn)為，“戶籍”本身其實只是一種登記制度，關(guān)鍵在于戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利，造成身份差別?！霸诘貐^(qū)差別較大或既得利益阻力較強(qiáng)的時候，即使取消了‘戶籍’這種區(qū)分辦法，也會有另外的辦法來進(jìn)行區(qū)分，以維持身份和權(quán)利差別?！眹兄行纳鐣坎块L葛延風(fēng)說。

　　因此，課題組認(rèn)為，當(dāng)前戶籍改革應(yīng)該遵循權(quán)利義務(wù)對等的原則，使原來的“高門檻、一次性”，過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)和就業(yè)權(quán)，同等參加社會保險的權(quán)利，以及免費享受義務(wù)教育和基本免費的初級衛(wèi)生保??；而被選舉權(quán)以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得；在一些大城市和特大城市，部分與戶籍掛鉤的特殊行業(yè)就業(yè)資格、參加高考資格，可以通過更合理的替代性管理手段，有條件地放開。

　　現(xiàn)有戶籍政策特點：高門檻、高待遇戶籍是橫亙在城鄉(xiāng)或地區(qū)之間的一道高門檻，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，這是一道難以逾越的屏障，只有極少數(shù)人通過招工、上大學(xué)等國家控制的渠道，才能跨越。20世紀(jì)80年代以來，戶籍制度改革使得能夠跨過這道門檻的方式增多了，例如購房、投資、知識技能提升等，但依然是比較高的門檻，沒有為普通勞動者提供出路。特別是在大中城市，購房、投資必須達(dá)到一定金額才能入戶（甚至只給予臨時戶口）。而一旦越過了這道門檻，你就可以享受當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谀軌蛳碛械乃袡?quán)利。課題組成員、國研中心社會部研究員王列軍向記者介紹說，近年來，城市地方政府逐漸認(rèn)識到，人口集聚在總體上有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在戶籍制度改革過程中，外來人口的入戶從嚴(yán)格控制走向有條件接受。

　　以放寬戶口準(zhǔn)入為主要內(nèi)容的戶籍制度改革，首先是從小城鎮(zhèn)開始的。1984年，國家就開始允許在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶，口糧自理，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)戶口，打開了二元戶籍制度的一個口子。經(jīng)過幾年試點后，國務(wù)院于2001年批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》。

　　大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹(jǐn)慎，改革都是由地方自發(fā)零星推進(jìn)的，且多有反復(fù)。改革的思路與小城鎮(zhèn)基本一致，基本都是以購房、投資、知識技能提升為入戶條件。只是入戶門檻高得多，獲得的也只是“藍(lán)印戶口”，能夠享有的權(quán)利和福利少于原戶籍人口。1994年以來，上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市，都實行過“藍(lán)印戶口”。

　　但是，在很多地方的改革過程中，戶口被不恰當(dāng)?shù)厣唐坊恕！胺€(wěn)定就業(yè)”在后來的操作過程中，逐漸演變?yōu)橘彿?、投資，在大中城市，購房和投資必須達(dá)到一定的金額或面積，才能入戶，有些地方還規(guī)定了學(xué)歷等附加條件。以直轄市中條件較為寬松的重慶市為例，外來人口要在主城區(qū)落戶，必須滿足3個條件：住房要達(dá)到人均30平方米，要有大專文憑，并且在重慶工作滿兩年以上。小張是重慶長安汽車集團(tuán)的一名漆工，買房時是初中文化，為了落戶，正在自考大專。

　　而對于以低端工作為主的外來人口，落戶則成了可望而不可即的事?！跋裎覀冞@種工資，打一輩子工都買不起一套房，老了干不動了就回去唄?！痹谥貞c打工的小李無奈地說。

　　“購房、投資等雖然也算穩(wěn)定居住和就業(yè)的標(biāo)志，但并不是公民的法定義務(wù)，這樣，戶口實際上被商品化了。與戶口掛鉤的權(quán)利大多數(shù)是公民的基本權(quán)利，戶口的商品化，實質(zhì)上就是權(quán)利的商品化，使得權(quán)利從屬于金錢，不利于社會公平正義，這種傾向必須遏制?！必暽f。

　　未來戶籍改革建議：低門檻、漸進(jìn)式貢森對中國青年報記者說，目前戶籍主要是通過代際繼承獲得的，而戶籍的背后是公民權(quán)利，因此，現(xiàn)行的戶籍制度體現(xiàn)的是權(quán)利和義務(wù)的不對等。“不是說今后戶籍不能再通過代際繼承獲得，這種方式仍然可以保留，但在外來人口對居住地盡了法定義務(wù)后，就應(yīng)給予相應(yīng)的權(quán)利。戶籍制度改革的原則應(yīng)該是法定權(quán)利和法定義務(wù)對等，而法定義務(wù)主要包括繳稅、繳納社會保險費。”

　　近年來，不少地方開始實行“居住證”制度，在一定程度上對原來的戶籍堅冰有所打破。如上海、廣東等地實施的“居住證”制度，入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤?！稄V東省流動人口服務(wù)條例》規(guī)定，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的，可以申請常住戶口。上海規(guī)定持有居住證滿7年并參加城鎮(zhèn)社會保險滿7年、依法繳稅、有中級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或技師資格、符合計劃生育政策，就可以申辦該市常住戶口。

　　“雖然規(guī)定的繳費年限偏長、附件條件過多，這些做法相對購房入戶而言，更為合理，管理也更加精細(xì)化。”貢森說，居住證制度實際上提供了“梯度賦予權(quán)利”的思路，即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，部分享受現(xiàn)戶籍人口享有的基本權(quán)利，如同等就業(yè)、同等參加社會保險、基本免費的初級衛(wèi)生保健、子女免費接受義務(wù)教育等。而且，這一制度也為從“居住證”轉(zhuǎn)為“永久居住證”——即當(dāng)?shù)貞艨凇峁┝穗A梯，領(lǐng)取居住證者依法繳稅或社會保險費達(dá)到一定年限后，就可以申請當(dāng)?shù)貞艨?，從而全面同等享有原戶籍人口的廣泛權(quán)利。

　　課題組的總體思路，就是在“居住證”的基礎(chǔ)上，使公民權(quán)利的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”。具體來說，是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權(quán)利的方式，過渡到“低門檻、漸進(jìn)式”地獲得權(quán)益，為普通勞動者的社會流動提供了一個階梯。

　　具體來說，只要在當(dāng)?shù)赜泻戏?、體面的住所，租房也行，就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證。在此基礎(chǔ)上，以居住證作為基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的享受條件，以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。

　　長期以來，國家在推動完善農(nóng)民工社會保障，但執(zhí)行效果并不理想。重慶市勞動和社會保障局的一名工作人員說，重慶有三四百萬農(nóng)民工，而參保最多的工傷保險，只有60萬人?！捌鋵嵳呱蠜]什么障礙，但農(nóng)民工不愿意參保。因為社會保障不穩(wěn)定，農(nóng)民工們覺得，將繳納社保的錢裝進(jìn)自己口袋里更保險，但這又進(jìn)一步造成他們享受不到應(yīng)有的社會保障，形成惡性循環(huán)?！?/FONT>