社保法：授權性條款太多恐成“空中樓閣”
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10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》），2011年7月1日開始實行。《社會保險法》歷經三年，經過四次審議后，終于塵埃落定。
長期以來，中國的社會保障立法主要以行政法規(guī)、規(guī)章和政策的形式出現，其制定主體主要是國務院各部委。而且，其中大部分都是以部委“通知”、“暫行規(guī)定”或“辦法”的形式發(fā)布的行政規(guī)章。這就使得社?；鸨O(jiān)管的法律層次非常之低，權威性不足。因此，該法的頒布實施，具有劃時代的意義。它是新中國成立以來第一部社會保險制度的綜合性法律，是一部在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，與勞動法、公務員法等共同構成了我國人力資源和社會保障法律體系的頂層架構。
《社會保險法》涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種，是關乎公民基本保障的法律。它自從1994年列入國家立法規(guī)劃至表決通過，已經在立法之路上徘徊了16年之久。
此次立法規(guī)定：基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規(guī)定。同時，還規(guī)定要建立異地就醫(yī)醫(yī)療費用結算制度。那么，本次立法的亮點是什么，其不足又是什么？它的出臺具有何種重大的意義？其在執(zhí)法的過程中會遇到何種障礙？養(yǎng)老保險全國統籌有沒有具體的步驟和時間表？帶了這些問題，本報記者采訪了中南大學ＰＰＬＧ研究中心研究員楊孟著和江蘇省南通市注冊會計師協會副秘書長劉志耕等業(yè)界專家，對社會保險法的熱點問題做深度解讀分析。
立法意義
《社會保險法》是“安全網”和“減壓閥”
《社會保險法》首次以法律的形式確認養(yǎng)老金全國統籌，參保人員（養(yǎng)老保險繳費不滿十五年）可以異地結算醫(yī)療費用、工傷報銷費用范圍擴大、社會保險基金管理更透明等。這些都使得人民的生活更有保障。
對此，楊孟著表示，“在社保制度方面，我國首次以法律的形式確立了覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系；在制度設計和實施方面，特別強調了對參保人員合法權益的保障，包括退保行為認定為違法、確保參保勞動者不再受繳費年限限制、解決了退休金統籌差異的問題、以及確保工傷受害者的工傷待遇等方面；在社保費征繳、監(jiān)督和法律責任方面也有了新的創(chuàng)新和突破。”
“社會保險法是我國社會保障制度的一部基本法，對于加快發(fā)展我國的社會保障事業(yè)具有里程碑意義。它提升了我國社會保障制度的法律位階，進一步豐富完善了我國社會保障法律法規(guī)體系，構筑了強大的社會經濟運行‘安全網’和‘減壓閥’，確保我國社會保障有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究。同時，它對于為加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設，維護社會和諧穩(wěn)定、全面建設小康社會必將發(fā)揮重要作用?！?楊孟著說。
人力資源和社會保障部認為，《社會保險法》的出臺，一方面可將各地分散且層階較低的法規(guī)規(guī)章加以整合，提高統籌層次；另一方面則將進一步增強制度的強制性、權威性和穩(wěn)定性。
法規(guī)質疑
授權性條款太多 操作性不強
在關注《社會保險法》出臺亮點的同時，我們必須十分清醒的看到另外一個事實———它仍舊存在一些漏洞和不合理的因素。
在《社會保障法》審議過程中，就有常委委員提出，草案對社會保險的一些重要制度授權太多，操作性不強。比如，“社會保險費實行統一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規(guī)定”、“公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定”等等。除此之外，還有近十個授權性條款。內容涉及社會保險基金監(jiān)督管理制度；公職人員參加養(yǎng)老保險的辦法；社會保險費的征收主體；社會保險統籌層次的時間及步驟；社會保險基金的保值增值等方面。輿論認為，這些授權性條款并不具有很強的說服力，讓這部良法恰似“空中樓閣”。
“過多的授權性條款的存在，是各‘利益集團’在既定的約束條件下爭取‘部門利益’最大化博弈均衡的結果。其直接后果是，加大了執(zhí)法的難度和不確定性，降低了實施中的可操作性和法律效力，提高了尋租費用和執(zhí)行成本。建議國務院有關部門抓緊制定相關配套措施，盡快彌補法律缺陷?！睏蠲现硎?。
目前，社會保險法的征繳由社會保險經辦機構和地稅機構分別征收，業(yè)界專家認為，現實操作中，同時存在兩個征收機構，不僅影響制度整合，且存在記賬不清的風險。
楊孟著對此提出了自己的見解。他說：“社會保險費實行統一征收，對于加強社會保險費的征收管理，提高征繳效率，完善社會保險管理體制具有十分重要的意義。根據當前我國的現實情況，國務院在制定實施步驟和具體辦法時，規(guī)定由地稅部門統一征收的可能性很大。這主要基于以下理由：首先，符合社會保險 ‘費改稅’的改革目標和制度演進路徑，具有超前性和前瞻性，有利于減少‘轉軌’成本；其次，從社會保險管理體制機制角度考察，有利于完善社會保險內部制衡機制，防范道德風險，避免職能交叉、重復和監(jiān)管誤區(qū)等問題；第三，在征管模式、手段、以及資源優(yōu)化配置等方面，地稅部門較之社會保險經辦機構具有絕對的優(yōu)勢。”楊孟著說。
之所以會有那么多的授權條款，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，根本上是因為我國的社保制度不是一攬子設計，缺乏完整性和前瞻性，沒有一次性解決全部潛在問題，而是遇到一個問題試圖解決一個問題，不斷打補丁，結果造成補丁摞補丁。制定社保法，本是一攬子解決社保設計問題的一個機會，然而，令人遺憾的是，此次法規(guī)最終出臺，仍然回避了種種矛盾，對社保制度的推進程度極為有限。
人大常委會杜宜瑾委員表示，這部法律中授權國務院另行規(guī)定的太多?！白鳛橐徊糠蛇m當的授權是可以的，如果過多是不恰當的。一些很重要的東西都授權了，這樣立法不嚴肅。”杜宜瑾說。
評論人士認為，無論如何，一部法律，應該經得起人們推敲，拒絕模棱兩可的規(guī)定，給人們一個清晰明朗的守法執(zhí)法空間。
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“社?；鸨O(jiān)管體制不合理”
《社會保險法》在社保基金的管理方面，做出了一些新的規(guī)定，比如工會依法維護職工的合法權益，有權參與社會保險重大事項的研究，參加社會保險監(jiān)督委員會，對與職工社會保險權益有關的事項進行監(jiān)督；再如，社保統籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監(jiān)督等。
但是，即便如此，也讓人心存質疑。
劉志耕認為，實際關于社?；鸬膯栴}主要涉及三方面：一是來源，二是管理，三是使用。
“來源的問題是要加強對應繳納保險法的依法征收，應該繳納的一定要足額繳納，這里涉及法人和公民的自覺性，以及加強征收與對征管工作的監(jiān)督和檢查的問題?！眲⒅靖f。
“管理問題就是要確保社保資金的安全和完整，我認為這里應該對社保資金的管理采取公開透明的方式，如定期向社會公布社保資金的結余狀況，實際上就是定期公布對社保資金的使用和結余情況?！眲⒅靖J為，管理的問題最重要的就是確保不要將社保資金挪作它用。這個問題關鍵在于一些地方政府不自覺，看著社保資金盤子大，有利可圖；地方政府往往盯著這塊肥肉，一些地方政府往往挪作它用。還有，從社會保障的角度，如何真正起到對社會保障的作用，真正將社保資金用到位?！八裕嚓P部門應該將社保資金確實用在刀刃上，真正起到社會保障的作用，我國的社會保障還很薄弱，保障的面不大，額度也不高，如何將有限的資金發(fā)揮出最大的效用，這是應該好好研究的問題。”劉志耕說。
“社保基金發(fā)放方面，我覺得問題不是很大，關鍵是要加強監(jiān)督和檢查一些部門直接使用的社保基金是不是全額、真正地使用在社保方面?！?劉志耕表示。
楊孟著也認為，社保基金監(jiān)管體制不合理。他表示，第七十九條規(guī)定了社會保險行政部門對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行監(jiān)督檢查。但我國社?；鸨O(jiān)管體制屬于典型的政府主導型，政府社保部門既充當監(jiān)管者，同時又是委托人、投資人和資產管理者角色，不能實現監(jiān)督制衡，成為影響社會保險基金安全的制度隱患?！耙虼?，有必要建立社保基金運用決策系統、執(zhí)行系統、考核監(jiān)控系統相互協調，相互制約的分權制衡機制。同時，還應建立健全我國社?；鸨O(jiān)管法律體系，考慮制定《社會保險基金監(jiān)管法》等相應的配套法規(guī)?！睏蠲现ㄗh。
養(yǎng)老保險
養(yǎng)老保險標準偏高 享受保障相對偏低
此次《社會保險法》提出，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統籌，頗為鼓舞人心。據人社部及有關部門評估，全國已有25個省級單位達到了省級統籌標準，在此基礎上會研究基礎養(yǎng)老金全國統籌的方案。人社部副部長胡曉義透露，“十二五”規(guī)劃中也提出這一目標。眾多消息似乎表明基本養(yǎng)老保險基金實行全國統籌指日可待。
不過，保險基金到底能讓公眾受益幾何？養(yǎng)老保險繳費與享受的保障是否匹配？事實是，現在的養(yǎng)老保險繳費標準相對較高，而到了公眾享受保障時又相對偏低。
胡曉義坦承，現在規(guī)定的養(yǎng)老保險繳費標準確實不低。他表示，這是因為現行制度承擔著過去計劃經濟時期沒有繳費這樣一個沉重的歷史包袱。
“最近六年以來，養(yǎng)老金的水平翻了一番。為此，中央財政每年要拿出1 500億以上的資金來支持這個系統的運行，這實際上也是在減輕企業(yè)和個人的繳費負擔。” 胡曉義表示。
“隨著社會保險法的頒布實施，我想各方面的社會保險意識會更加增強，參保的積極性會更高，那么更多的人參保也會進一步擴大基金規(guī)模，按照大數法則，相應的負擔也會有所減輕?！焙鷷粤x說。
楊孟著對此表示，養(yǎng)老保險繳費標準的高低是一個相對的概念，應在公平合理和原則指導下，根據不同的繳費結構，實行區(qū)別對待的政策。他認為，對于 “無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員”，應實行較低的優(yōu)惠繳費標準；而對于企業(yè)“職工”則實行嚴格的繳費標準。
目前的社保繳費標準是，個人繳費比例約為11%，主要進入個人賬戶；企業(yè)繳費比例約為30%，主要用于“現收現付”部分的社會統籌。個人繳費基數存在社會平均工資３倍的“封頂”問題，而企業(yè)則不存在“封頂”之說?！坝捎谄髽I(yè)無繳費‘封頂’的‘杠桿’作用，如果降低繳費比例，事實上為這些企業(yè)‘豁免’了一筆巨額的社保繳費支出，這對于社會統籌‘現收現付’資金來說代價是極其‘昂貴’的，其結果必然導致社保資金更趨緊張，空賬更多?！睏蠲现f。
公務人員優(yōu)待合法化嚴重損害公平正義
此外，頻遭質疑的是，公務員不需繳納養(yǎng)老保險費而享受高額養(yǎng)老金，同時企業(yè)職工繳費負擔沉重但養(yǎng)老金水平卻遠遠低于公務員。國家公務員以及參照公務員法管理的工作人員的養(yǎng)老保險問題，沒有與廣大勞動者一視同仁，共同納入《社會保險法》中。這讓企業(yè)職工人員尤其是許多從企業(yè)退休的職工，因退休待遇遠遠低于國家公務員而導致心理不平衡。在這種情況下，人們希望公務員與企業(yè)職工實行統一的養(yǎng)老保險制度。
但是，《社會保險法》的出臺并沒有解決這個問題。楊孟著表示，《社會保險法》將客觀存在的公務員明顯優(yōu)于企業(yè)職工的不平等的養(yǎng)老保險制度合法化的做法，嚴重地違背了社會公平正義的原則，是極其不合理的。
他還詳細分析了這種情況存在的原因?！斑@樣的立法之所以能夠得以通過，其根本原因就在于我國的立法模式存在致命的缺陷。在政府主導的立法模式下，法律議案在送交人大審議前，社會公眾是不知情的，自然也就缺少了社會監(jiān)督的壓力。到了法律議案征求民意階段，在強大的‘部門利益’驅動下，即使到了民怨沸騰的地步，也往往被政府以各種理由拒之門外?！珓諉T和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定’的出臺就是明證。若采用符合憲政精神的公共立法模式，也即委托具有超然獨立地位的機構或具有中立地位的專家學者組成的團隊進行立法，不合理的規(guī)定就不會通過。”楊孟著說。
落實實施
“配套法規(guī)很重要”
《社會保險法》的頒布，掌聲和質疑聲兩相參半。有網友認為，有法律總比沒有法律強。這種說法本身就是對法規(guī)失望的一種表現。很多人反映《社會保險法》操作性不強，公眾在執(zhí)行該法律時，有些問題仍然是模棱兩可。
對此，記者從相關部門獲悉，人社部門正在根據社會保險法的原則和授權，抓緊完善相關配套政策法規(guī)體系。
“我們要充分利用好這８個月的寶貴時間，充分做好各項準備工作?！比松绮坎块L尹蔚民表示，現在，人社部門正在抓緊研究制定醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、社會保險經辦服務社會保險基金管理與監(jiān)督等方面的配套法規(guī)，啟動修訂失業(yè)保險、社會保險征繳和社會保險監(jiān)督檢查方面的法規(guī)規(guī)章。
除此之外，評論人士還認為，相關部門還要抓緊理清現行的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對與《社會保險法》的相關規(guī)定不一致或者相抵觸的內容，要在法律生效實施前進行修訂或者廢止，以維護法制的統一。在這個過程中，相關部門還要注意做好新舊制度銜接，實現法律法規(guī)的平穩(wěn)過渡。
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