“十二五”民生大單誰(shuí)埋？
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如何讓“十二五”開出的民生大單，不再成為政府的民生欠賬，更不至于變相增加民間稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，政府的轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。
“十二五”規(guī)劃建議開明宗義，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，而最終都須達(dá)至保障和改善民生這一落腳點(diǎn)，因而，它堪稱中國(guó)首部“民生規(guī)劃”。
規(guī)劃建議稿專門設(shè)置一節(jié)，闡述“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，建立健全公共服務(wù)體系”。對(duì)促進(jìn)就業(yè)、調(diào)整收入分配、健全社會(huì)保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生改革提出了原則和方向。
此外，作為保障擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要舉措，建議提出“建立擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制”，其重點(diǎn)，一是提高中低居民收入，增強(qiáng)居民的消費(fèi)能力；二是形成良好的居民消費(fèi)預(yù)期，即要增加政府支出用于改善民生和社會(huì)事業(yè)比重，擴(kuò)大社會(huì)保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務(wù)體系。
與以往相比，“十二五”規(guī)劃建議對(duì)民生目標(biāo)提出了全面要求，但這也意味著未來(lái)五年，政府需要拿出更多“真金白銀”，去促進(jìn)就業(yè)、擴(kuò)大消費(fèi)和改善民生。
然而，允諾容易落實(shí)難，實(shí)現(xiàn)以上美好愿景，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，錢從何來(lái)？
“擴(kuò)大責(zé)任”與“降低收入”矛盾
2010年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)高出10%在望，“十一五”GDP年均增長(zhǎng)將達(dá)10.9%。同期，中國(guó)財(cái)政一般預(yù)算收入年均增長(zhǎng)將超20%，年均增加9500億元左右，接近1998年的全國(guó)財(cái)政收入。
基于有財(cái)力高增的保障，“十一五”政府“保民生”的基調(diào)逐年加強(qiáng)，多項(xiàng)改善民生的舉措得以啟動(dòng)。比如，自2005年起在城市連續(xù)五年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金；2007年開始建立農(nóng)村居民最低生活保障制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；2009年在全國(guó)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。
過(guò)去五年，伴隨民生的改善，財(cái)政收入也以高出GDP近2倍的增速飆漲。而政府性收費(fèi)和基金、土地收入等多以更高速度增長(zhǎng)，導(dǎo)致全口徑的政府收入增幅超過(guò)一般預(yù)算收入，政府財(cái)力可謂異常豐裕。其直接結(jié)果是，政府收入占GDP的比重逐年提高。
雖因口徑等因素所獲結(jié)果略有差異，但相關(guān)研究都表明，目前中國(guó)政府收入占GDP的比重已經(jīng)超過(guò)30%。
中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高培勇主持的課題組，以及中央黨校研究室副主任周天勇的測(cè)算分別顯示，2009年中國(guó)政府收入占GDP的比重為32.2%和34.06%。之前，由北京大學(xué)-林肯研究院滿燕云教授負(fù)責(zé)的課題組，計(jì)算得出2007年中國(guó)政府收入占GDP比重就已達(dá)到32.28%。
那么，未來(lái)要落實(shí)“十二五”的民生大單，是否意味著政府收入規(guī)模將達(dá)到更高水平？
“這是一個(gè)非常重要的宏觀經(jīng)濟(jì)和公共政策問(wèn)題，因?yàn)檫@一指標(biāo)的高低會(huì)直接影響到民間投資、消費(fèi)激勵(lì)以及企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)問(wèn)題?！睗M燕云說(shuō)。
周天勇認(rèn)為，從發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，政府實(shí)際全部收入占GDP的比重過(guò)高，會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)、投資和就業(yè)帶來(lái)不利影響。他說(shuō)，“在中國(guó)還沒(méi)有進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列之前，應(yīng)法定政府收入比例不超GDP 30%?！?BR>
中國(guó)人民大學(xué)教授陳共認(rèn)為，“十二五”期間，應(yīng)該著力提高政府預(yù)算內(nèi)收入、尤其是稅收收入占GDP的比重。同時(shí)降低預(yù)算外收入所占比重，尤其是要清理亂收費(fèi)。應(yīng)控制政府收入增速，但不能降低政府收入的總體規(guī)模。
中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所的研究認(rèn)為，“十二五”期間，中國(guó)全口徑的政府收入占GDP的比重受土地出讓金的影響，大約會(huì)在31%-33%之間波動(dòng)。
如果降低政府收入占GDP比重的想法不現(xiàn)實(shí)，那么，另一須考慮的因素是，是否可以將政府支出更多地轉(zhuǎn)向民生方向？
現(xiàn)實(shí)中，“十二五”面臨經(jīng)濟(jì)放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、政府收入增幅下降和民生支出需大幅提高的局面。
隨著中國(guó)上升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)體量擴(kuò)大，加之強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，今后經(jīng)濟(jì)增速可能稍有減緩。這樣，以往推動(dòng)政府收入高增的源動(dòng)力開始減弱。
國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)負(fù)責(zé)的課題組研究認(rèn)為，“十二五”中國(guó)稅收收入增速會(huì)略高于GDP增速，但難以維持以往的超高速增長(zhǎng)勢(shì)頭。除了經(jīng)濟(jì)減速，“征管空間”改善余地不大。按有關(guān)機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，“十二五”期間中國(guó)不變價(jià)GDP增速將在8%-9%之間，名義增速將在10%左右。由此，“十二五”時(shí)期稅收收入增幅將在10%-15%之間。
2000年-2009年，財(cái)政社會(huì)保障支出年均增長(zhǎng)19.6%，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出年均增長(zhǎng)20.8%，預(yù)算安排的醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長(zhǎng)25.4%。盡管如此，民生支出占全部財(cái)政支出的比重依然較低，上述三類支出占全部財(cái)政支出的比重分別約為10%、15%和6%。
可見(jiàn)，雖然近幾年財(cái)政民生支出呈“高增長(zhǎng)”，但沒(méi)有改變上述“低比重”的格局。中央“十二五”規(guī)劃建議提出，“要增加政府支出用于改善民生和社會(huì)事業(yè)比重?！?BR>
而如何實(shí)現(xiàn)民生支出比重的增加，一個(gè)選擇是調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，將更多的錢用于民生支出。公眾和學(xué)者常聚焦于兩個(gè)途徑：壓縮政府行政性經(jīng)費(fèi)支出，及減少政府在建設(shè)方面的支出。但這兩個(gè)方面恰是困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頑疾，預(yù)算分配的“政府自肥”模式成為行政費(fèi)用居高不下的根源，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為綱的政府業(yè)績(jī)考核機(jī)制，則不斷激勵(lì)地方政府大搞建設(shè)。
行政經(jīng)費(fèi)壓縮難
“壓縮政府行政支出，這個(gè)很難。”清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白重恩對(duì)本刊記者說(shuō)。如何實(shí)現(xiàn)？減公務(wù)員工資不可能，減人員也不可能。
財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康對(duì)此也不樂(lè)觀。他認(rèn)為，從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，壓縮政府行政費(fèi)用，短期內(nèi)會(huì)取得一點(diǎn)成績(jī)，過(guò)后又會(huì)反彈，經(jīng)常是在壓縮之后幾年又以更快的速度增長(zhǎng)。
上述看法在實(shí)踐中得以印證。2008年因汶川地震，國(guó)務(wù)院要求中央國(guó)家機(jī)關(guān)一律壓縮當(dāng)年公用經(jīng)費(fèi)5%，節(jié)省的資金專項(xiàng)用于抗震救災(zāi)。經(jīng)努力，此舉節(jié)約資金15.45億元，僅占當(dāng)年中央政府本級(jí)支出的0.1%。
2009年，中央政府壓縮出國(guó)（境）、車輛購(gòu)置及公務(wù)接待三項(xiàng)費(fèi)用支出，但財(cái)政部門并沒(méi)有公布最終執(zhí)行結(jié)果。2010年政府再次強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)控制這三項(xiàng)費(fèi)用，但尷尬的是，即便是政府部門也不掌握行政經(jīng)費(fèi)的總體數(shù)據(jù)。
2007年中國(guó)財(cái)政預(yù)算開始采用新科目體系，行政費(fèi)支出分散在諸如一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)等功能分類中。若要掌握政府行政費(fèi)用，需要從這些分類中，分離匯總出政府執(zhí)行以上職能時(shí)自身的花費(fèi)。
預(yù)算新科目改革正在推進(jìn)中，目前預(yù)算編制僅到類、款層級(jí)，沒(méi)有細(xì)化到項(xiàng)、目，財(cái)政部門也難以匯總出行政費(fèi)用的總體數(shù)額。壓縮行政費(fèi)支出，只得要求各預(yù)算執(zhí)行單位自行上報(bào)壓縮前后的數(shù)額。這樣的狀況，壓縮行政費(fèi)易演變成數(shù)字游戲。
正因如此，在今年3月全國(guó)“兩會(huì)”上，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中提出要求，2011年提交的政府預(yù)算，要向全國(guó)人大報(bào)告基本建設(shè)、行政經(jīng)費(fèi)等社會(huì)關(guān)注的項(xiàng)目支出情況。
對(duì)2007年預(yù)算科目改革前的政府行政費(fèi)用情況，學(xué)者及政府部門的研究結(jié)果表明，到2006年，中國(guó)政府行政費(fèi)占財(cái)政支出的比重已超過(guò)18%。而國(guó)際上多數(shù)國(guó)家的比重多為10%左右。
根據(jù)財(cái)政部綜合司研究報(bào)告，1978年以來(lái)，中國(guó)行政管理費(fèi)增速總體快于財(cái)政支出的增速，占財(cái)政支出的比重總體呈上升趨勢(shì)。1978年-2006年，中國(guó)行政管理費(fèi)支出年均增長(zhǎng)19.3%，明顯高于同期財(cái)政支出13.7%和GDP(現(xiàn)價(jià))15.6%的年均增速；行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。
“目前，行政費(fèi)用占財(cái)政支出的比重大概在20％左右，這是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的?！敝袊?guó)社科院榮譽(yù)學(xué)部委員何振一說(shuō)，建國(guó)前30年，也總說(shuō)行政經(jīng)費(fèi)高了，那最多時(shí)也就百分之十幾，一般不到10%?！昂傲硕嗌倌?，行政性經(jīng)費(fèi)還是減不下來(lái)??！”
近兩年，中央政府壓縮行政經(jīng)費(fèi)的舉措，主要集中在出國(guó)（境）、會(huì)議、公車購(gòu)置及運(yùn)行和公務(wù)接待費(fèi)用。對(duì)此要求，許多政府部門采取了轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用的辦法，比如，一些中央機(jī)關(guān)官員借用地方駐京辦車輛，一些政府會(huì)議和公共接待由企業(yè)買單等。這樣的結(jié)果是政府實(shí)際的行政費(fèi)并沒(méi)有降低。
“目前，政府行政性費(fèi)用比重的確過(guò)高，但壓縮難度很大?！标惞步ㄗh，可以采取行政費(fèi)用零增長(zhǎng)的辦法，這樣連續(xù)堅(jiān)持幾年，逐步降低其行政費(fèi)用占政府支出的比重。
但全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，行政費(fèi)用還是有很大的壓縮空間，應(yīng)該在目前的水平上削減15％-20％。他建議，可以按不同地區(qū)和部門逐項(xiàng)分解，把降低行政成本確定為約束性指標(biāo)。
遲福林研究發(fā)現(xiàn)，從1978年到2006年，財(cái)政支出中用于行政管理的費(fèi)用增長(zhǎng)了143倍，其占財(cái)政總支出的比重，從1978年的4.71％上升到2006年的18.73％，這遠(yuǎn)高于一般國(guó)家的比例。
賈康建議，也可以提高政府行政效率和公共服務(wù)的效率，加快推進(jìn)績(jī)效預(yù)算是一個(gè)很好的途徑。
對(duì)于未來(lái)行政成本如何降低，在中央“十二五”規(guī)劃建議中，著力點(diǎn)則放在了“優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任?！本唧w措施是“推進(jìn)大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制”。
專家認(rèn)為，目前省直接管理縣（市）僅停留在財(cái)政層面，“十二五”規(guī)劃建議中，將其擴(kuò)大到行政體制層面，其核心是提高政府行政效率，增強(qiáng)基層政府財(cái)力，進(jìn)而提高他們提供公共服務(wù)的能力。和強(qiáng)行壓縮行政費(fèi)用相比，通過(guò)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和層級(jí)，提高其工作效率所面臨的阻力要小很多。
但是，要順利推進(jìn)行政層級(jí)扁平化的改革，長(zhǎng)期可縮減政府規(guī)模，相應(yīng)降低行政支出。而短期內(nèi)，行政人員和行政經(jīng)費(fèi)不但難以壓縮，很有可能上升?？梢?jiàn)，“十二五”期間，難以通過(guò)縮減行政費(fèi)為民生支出獲得新增資金。
“十二五”開局之年，恰好“4萬(wàn)億”政府投資計(jì)劃到期。政府能否就此抽身，調(diào)轉(zhuǎn)方向?qū)⒇?cái)力投向民生？
建設(shè)資金壓力
“應(yīng)該減少政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，將更多的錢用于民生?！卑字囟髡J(rèn)為，“十二五”期間，建設(shè)性項(xiàng)目應(yīng)該交給市場(chǎng)去做，比如修公路，為什么不讓企業(yè)去修呢？
中國(guó)用在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的財(cái)政支出，2008年已達(dá)到21.2%，占財(cái)政支出的比重最高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家5%－10%的水平。這兩年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，政府的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出比重有增無(wú)減。
白重恩認(rèn)為，中國(guó)財(cái)政支出規(guī)模相對(duì)于目前的人均收入水平來(lái)說(shuō)并不算低。其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占五分之一，而用于醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障的支出僅占四分之一，用于民生項(xiàng)目的財(cái)政支出需有較大提高，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占比例可以保持在目前水平或者降低，并且需要調(diào)整方向。
雖然“4萬(wàn)億”刺激計(jì)劃在今年底結(jié)束，但短期難以收縮建設(shè)性支出。何振一認(rèn)為，刺激計(jì)劃的后續(xù)收尾，依然需要大量資金，正在進(jìn)行的工程，半拉子停下來(lái)?yè)p失更大。不僅是中央投資項(xiàng)目，地方政府通過(guò)平臺(tái)公司啟動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目也需要大量后續(xù)資金。控制建設(shè)支出方面，只能是把預(yù)期要做的停下來(lái)，已開工的投資減不下來(lái)。
此外，“十二五”規(guī)劃建議提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，何振一認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求反而增加，比如城市建設(shè)、交通、環(huán)保等，“攤子已經(jīng)擺開了，開銷也大了，把哪個(gè)壓下來(lái)都難”。
中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)研究報(bào)告認(rèn)為，按照城市化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)估算，城市人口占總?cè)丝诘谋壤?012年將突破50%。要容納不斷新增的城市常住人口，并使其中的一部分人在城市定居下來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施投資占當(dāng)年GDP的比重將保持在3%以上。
另一個(gè)必須面臨的現(xiàn)實(shí)是，地方政府的償債壓力將在“十二五”期間逐步顯現(xiàn)。這兩年政府發(fā)行赤字2萬(wàn)億元，地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模飆漲，僅銀行信貸資金就近8萬(wàn)億元。陳共認(rèn)為，雖然政府出臺(tái)了對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的分類和清理規(guī)定，難以撇清其中隱含的政府債性質(zhì)。
“如果考慮舉債投資，政府經(jīng)濟(jì)支出的比重就更高?！标惞舱f(shuō)，很難搞清楚平臺(tái)公司債是企業(yè)債還是政府債。下一步，應(yīng)該讓地方政府發(fā)債合法化，規(guī)范地方債，讓地方財(cái)政債務(wù)能夠持續(xù)。
而地方官員可能這樣認(rèn)為，今天鋪攤子，正是為了解決以后的民生保障問(wèn)題。可見(jiàn)，如何從存量調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，為民生支出籌集充足的財(cái)力，對(duì)政府而言是極大的挑戰(zhàn)。
開辟新財(cái)源
面對(duì)中央開出的民生大單，地方政府、尤其是中西部地方政府也叫苦不迭。
“現(xiàn)在是中央請(qǐng)客，我們埋單?！蔽鞑磕呈∝?cái)政廳預(yù)算處處長(zhǎng)稱，這幾年中央保民生政策不斷加碼，但很多需要地方拿錢來(lái)落實(shí)，而地方財(cái)政收入增長(zhǎng)受限制，沒(méi)法兌現(xiàn)這些政策，地方政府只好欠賬，結(jié)果是中央出臺(tái)的改善民生政策越多、力度越大，地方的民生欠賬也越多，成為近幾年來(lái)地方新增債務(wù)的重要來(lái)源。
有些民生支出是一次性的，而多數(shù)民生支出一旦設(shè)立或提高，需要政府有足夠財(cái)力保障長(zhǎng)期供給，如提高教師工資、退休人員工資、社會(huì)保障水平等。
對(duì)地方政府的難處或困境，中央政府主要是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)緩解?！笆濉逼陂g，提高地方政府自有財(cái)力將成為解決問(wèn)題的另一途徑。
“十二五”規(guī)劃建議中，“促進(jìn)就業(yè)、健全社會(huì)保障體系”等表述，無(wú)不讓公眾歡呼雀躍。但是，欣喜過(guò)后，公眾或許不得不面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，伴隨民生的改善，政府稅收的增加將先期而至。
首先，延遲近四年的資源稅改革，于今年6月啟動(dòng)，首先在新疆對(duì)原油、天然氣開始按5%的稅率從價(jià)計(jì)征，下一步將擴(kuò)展到煤炭等其他礦產(chǎn)資源，改革范圍也將擴(kuò)大到全國(guó)，資源稅征稅品種也將逐步增加。改革的結(jié)果是資源稅稅負(fù)水平將大幅提高。
10月底，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議車船稅法，擴(kuò)大了車船稅征稅范圍，總體提高了車船稅稅負(fù)水平。盡管車船稅與屬于中央稅種的車輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅中的輪胎、汽車、成品油稅目交叉重復(fù)，但作為地方稅種，2009年車船稅收入僅為186.5億元，具有較大增長(zhǎng)潛力。作為首部提請(qǐng)人大立法地方稅種，借立法契機(jī)，中央為地方政府增加財(cái)源的用意凸顯。
規(guī)劃建議所提“合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)”的改革，消費(fèi)稅征稅范圍有望擴(kuò)大，更多的奢侈品可能被納入征稅范圍，對(duì)不鼓勵(lì)消費(fèi)或可能導(dǎo)致環(huán)境污染的商品的稅負(fù)有望提高。
另一重大的增稅改革，就是準(zhǔn)備了六年之久的房地產(chǎn)稅，“十二五”必將登臺(tái)亮相，對(duì)居民非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)開始征稅，被賦予完善分稅制的重任。它也可望為地方政府提供穩(wěn)定財(cái)力，借此提高地方政府提供公共服務(wù)能力。此外，“十二五”規(guī)劃建議提出開征環(huán)境保護(hù)稅，也有望成為地方政府的新財(cái)源。
一項(xiàng)可能帶來(lái)減稅的改革，是“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅等稅收”，其改革目的是解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，營(yíng)業(yè)稅不能抵扣，導(dǎo)致服務(wù)業(yè)稅負(fù)相對(duì)過(guò)高的問(wèn)題。但此項(xiàng)改革涉及中央地方收入的調(diào)整，難度較大，可能仍會(huì)走漸進(jìn)改革的路徑。
“十一五”期間稅制改革的特點(diǎn)是有增有減，但總體減稅，中央稅收減少較多?！笆濉逼陂g的稅制改革，依然會(huì)延續(xù)有增有減的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，但改革的整體結(jié)果可能是增稅，主要是地方政府收入增加，以滿足地方政府越來(lái)越大的民生支出。
由此可見(jiàn)，社會(huì)公眾翹首渴盼的減稅，極可能在“十二五”落空。對(duì)此，陳共認(rèn)為，目前稅收收入占政府收入的比重過(guò)低，2009年僅為17.5%，應(yīng)提高稅收收入占政府收入的比重，政府收入保持一定規(guī)模?！皯?yīng)該清理不合理的政府收費(fèi)，而不是減稅?！?BR>
如何讓“十二五”開出的民生大單，不再成為政府的民生欠賬，通過(guò)增加稅收落實(shí)承諾是手段之一，但這不應(yīng)是全部。根本出路還需推動(dòng)改革，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、壓縮政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，削減行政費(fèi)用、提高行政效率等，只有采取綜合改革措施，改善民生才不會(huì)停留在規(guī)劃文件上。
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“十二五”規(guī)劃建議開明宗義，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，而最終都須達(dá)至保障和改善民生這一落腳點(diǎn)，因而，它堪稱中國(guó)首部“民生規(guī)劃”。
規(guī)劃建議稿專門設(shè)置一節(jié)，闡述“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，建立健全公共服務(wù)體系”。對(duì)促進(jìn)就業(yè)、調(diào)整收入分配、健全社會(huì)保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生改革提出了原則和方向。
此外，作為保障擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要舉措，建議提出“建立擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制”，其重點(diǎn)，一是提高中低居民收入，增強(qiáng)居民的消費(fèi)能力；二是形成良好的居民消費(fèi)預(yù)期，即要增加政府支出用于改善民生和社會(huì)事業(yè)比重，擴(kuò)大社會(huì)保障制度覆蓋面，逐步完善基本公共服務(wù)體系。
與以往相比，“十二五”規(guī)劃建議對(duì)民生目標(biāo)提出了全面要求，但這也意味著未來(lái)五年，政府需要拿出更多“真金白銀”，去促進(jìn)就業(yè)、擴(kuò)大消費(fèi)和改善民生。
然而，允諾容易落實(shí)難，實(shí)現(xiàn)以上美好愿景，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，錢從何來(lái)？
“擴(kuò)大責(zé)任”與“降低收入”矛盾
2010年，中國(guó)GDP增長(zhǎng)高出10%在望，“十一五”GDP年均增長(zhǎng)將達(dá)10.9%。同期，中國(guó)財(cái)政一般預(yù)算收入年均增長(zhǎng)將超20%，年均增加9500億元左右，接近1998年的全國(guó)財(cái)政收入。
基于有財(cái)力高增的保障，“十一五”政府“保民生”的基調(diào)逐年加強(qiáng)，多項(xiàng)改善民生的舉措得以啟動(dòng)。比如，自2005年起在城市連續(xù)五年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金；2007年開始建立農(nóng)村居民最低生活保障制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；2009年在全國(guó)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。
過(guò)去五年，伴隨民生的改善，財(cái)政收入也以高出GDP近2倍的增速飆漲。而政府性收費(fèi)和基金、土地收入等多以更高速度增長(zhǎng)，導(dǎo)致全口徑的政府收入增幅超過(guò)一般預(yù)算收入，政府財(cái)力可謂異常豐裕。其直接結(jié)果是，政府收入占GDP的比重逐年提高。
雖因口徑等因素所獲結(jié)果略有差異，但相關(guān)研究都表明，目前中國(guó)政府收入占GDP的比重已經(jīng)超過(guò)30%。
中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高培勇主持的課題組，以及中央黨校研究室副主任周天勇的測(cè)算分別顯示，2009年中國(guó)政府收入占GDP的比重為32.2%和34.06%。之前，由北京大學(xué)-林肯研究院滿燕云教授負(fù)責(zé)的課題組，計(jì)算得出2007年中國(guó)政府收入占GDP比重就已達(dá)到32.28%。
那么，未來(lái)要落實(shí)“十二五”的民生大單，是否意味著政府收入規(guī)模將達(dá)到更高水平？
“這是一個(gè)非常重要的宏觀經(jīng)濟(jì)和公共政策問(wèn)題，因?yàn)檫@一指標(biāo)的高低會(huì)直接影響到民間投資、消費(fèi)激勵(lì)以及企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)問(wèn)題?！睗M燕云說(shuō)。
周天勇認(rèn)為，從發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，政府實(shí)際全部收入占GDP的比重過(guò)高，會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)、投資和就業(yè)帶來(lái)不利影響。他說(shuō)，“在中國(guó)還沒(méi)有進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列之前，應(yīng)法定政府收入比例不超GDP 30%?！?BR>
中國(guó)人民大學(xué)教授陳共認(rèn)為，“十二五”期間，應(yīng)該著力提高政府預(yù)算內(nèi)收入、尤其是稅收收入占GDP的比重。同時(shí)降低預(yù)算外收入所占比重，尤其是要清理亂收費(fèi)。應(yīng)控制政府收入增速，但不能降低政府收入的總體規(guī)模。
中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所的研究認(rèn)為，“十二五”期間，中國(guó)全口徑的政府收入占GDP的比重受土地出讓金的影響，大約會(huì)在31%-33%之間波動(dòng)。
如果降低政府收入占GDP比重的想法不現(xiàn)實(shí)，那么，另一須考慮的因素是，是否可以將政府支出更多地轉(zhuǎn)向民生方向？
現(xiàn)實(shí)中，“十二五”面臨經(jīng)濟(jì)放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、政府收入增幅下降和民生支出需大幅提高的局面。
隨著中國(guó)上升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)體量擴(kuò)大，加之強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，今后經(jīng)濟(jì)增速可能稍有減緩。這樣，以往推動(dòng)政府收入高增的源動(dòng)力開始減弱。
國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)負(fù)責(zé)的課題組研究認(rèn)為，“十二五”中國(guó)稅收收入增速會(huì)略高于GDP增速，但難以維持以往的超高速增長(zhǎng)勢(shì)頭。除了經(jīng)濟(jì)減速，“征管空間”改善余地不大。按有關(guān)機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，“十二五”期間中國(guó)不變價(jià)GDP增速將在8%-9%之間，名義增速將在10%左右。由此，“十二五”時(shí)期稅收收入增幅將在10%-15%之間。
2000年-2009年，財(cái)政社會(huì)保障支出年均增長(zhǎng)19.6%，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出年均增長(zhǎng)20.8%，預(yù)算安排的醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長(zhǎng)25.4%。盡管如此，民生支出占全部財(cái)政支出的比重依然較低，上述三類支出占全部財(cái)政支出的比重分別約為10%、15%和6%。
可見(jiàn)，雖然近幾年財(cái)政民生支出呈“高增長(zhǎng)”，但沒(méi)有改變上述“低比重”的格局。中央“十二五”規(guī)劃建議提出，“要增加政府支出用于改善民生和社會(huì)事業(yè)比重?！?BR>
而如何實(shí)現(xiàn)民生支出比重的增加，一個(gè)選擇是調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，將更多的錢用于民生支出。公眾和學(xué)者常聚焦于兩個(gè)途徑：壓縮政府行政性經(jīng)費(fèi)支出，及減少政府在建設(shè)方面的支出。但這兩個(gè)方面恰是困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頑疾，預(yù)算分配的“政府自肥”模式成為行政費(fèi)用居高不下的根源，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為綱的政府業(yè)績(jī)考核機(jī)制，則不斷激勵(lì)地方政府大搞建設(shè)。
行政經(jīng)費(fèi)壓縮難
“壓縮政府行政支出，這個(gè)很難。”清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白重恩對(duì)本刊記者說(shuō)。如何實(shí)現(xiàn)？減公務(wù)員工資不可能，減人員也不可能。
財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康對(duì)此也不樂(lè)觀。他認(rèn)為，從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，壓縮政府行政費(fèi)用，短期內(nèi)會(huì)取得一點(diǎn)成績(jī)，過(guò)后又會(huì)反彈，經(jīng)常是在壓縮之后幾年又以更快的速度增長(zhǎng)。
上述看法在實(shí)踐中得以印證。2008年因汶川地震，國(guó)務(wù)院要求中央國(guó)家機(jī)關(guān)一律壓縮當(dāng)年公用經(jīng)費(fèi)5%，節(jié)省的資金專項(xiàng)用于抗震救災(zāi)。經(jīng)努力，此舉節(jié)約資金15.45億元，僅占當(dāng)年中央政府本級(jí)支出的0.1%。
2009年，中央政府壓縮出國(guó)（境）、車輛購(gòu)置及公務(wù)接待三項(xiàng)費(fèi)用支出，但財(cái)政部門并沒(méi)有公布最終執(zhí)行結(jié)果。2010年政府再次強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)控制這三項(xiàng)費(fèi)用，但尷尬的是，即便是政府部門也不掌握行政經(jīng)費(fèi)的總體數(shù)據(jù)。
2007年中國(guó)財(cái)政預(yù)算開始采用新科目體系，行政費(fèi)支出分散在諸如一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)等功能分類中。若要掌握政府行政費(fèi)用，需要從這些分類中，分離匯總出政府執(zhí)行以上職能時(shí)自身的花費(fèi)。
預(yù)算新科目改革正在推進(jìn)中，目前預(yù)算編制僅到類、款層級(jí)，沒(méi)有細(xì)化到項(xiàng)、目，財(cái)政部門也難以匯總出行政費(fèi)用的總體數(shù)額。壓縮行政費(fèi)支出，只得要求各預(yù)算執(zhí)行單位自行上報(bào)壓縮前后的數(shù)額。這樣的狀況，壓縮行政費(fèi)易演變成數(shù)字游戲。
正因如此，在今年3月全國(guó)“兩會(huì)”上，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中提出要求，2011年提交的政府預(yù)算，要向全國(guó)人大報(bào)告基本建設(shè)、行政經(jīng)費(fèi)等社會(huì)關(guān)注的項(xiàng)目支出情況。
對(duì)2007年預(yù)算科目改革前的政府行政費(fèi)用情況，學(xué)者及政府部門的研究結(jié)果表明，到2006年，中國(guó)政府行政費(fèi)占財(cái)政支出的比重已超過(guò)18%。而國(guó)際上多數(shù)國(guó)家的比重多為10%左右。
根據(jù)財(cái)政部綜合司研究報(bào)告，1978年以來(lái)，中國(guó)行政管理費(fèi)增速總體快于財(cái)政支出的增速，占財(cái)政支出的比重總體呈上升趨勢(shì)。1978年-2006年，中國(guó)行政管理費(fèi)支出年均增長(zhǎng)19.3%，明顯高于同期財(cái)政支出13.7%和GDP(現(xiàn)價(jià))15.6%的年均增速；行政管理費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。
“目前，行政費(fèi)用占財(cái)政支出的比重大概在20％左右，這是從來(lái)沒(méi)有過(guò)的?！敝袊?guó)社科院榮譽(yù)學(xué)部委員何振一說(shuō)，建國(guó)前30年，也總說(shuō)行政經(jīng)費(fèi)高了，那最多時(shí)也就百分之十幾，一般不到10%?！昂傲硕嗌倌?，行政性經(jīng)費(fèi)還是減不下來(lái)??！”
近兩年，中央政府壓縮行政經(jīng)費(fèi)的舉措，主要集中在出國(guó)（境）、會(huì)議、公車購(gòu)置及運(yùn)行和公務(wù)接待費(fèi)用。對(duì)此要求，許多政府部門采取了轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用的辦法，比如，一些中央機(jī)關(guān)官員借用地方駐京辦車輛，一些政府會(huì)議和公共接待由企業(yè)買單等。這樣的結(jié)果是政府實(shí)際的行政費(fèi)并沒(méi)有降低。
“目前，政府行政性費(fèi)用比重的確過(guò)高，但壓縮難度很大?！标惞步ㄗh，可以采取行政費(fèi)用零增長(zhǎng)的辦法，這樣連續(xù)堅(jiān)持幾年，逐步降低其行政費(fèi)用占政府支出的比重。
但全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，行政費(fèi)用還是有很大的壓縮空間，應(yīng)該在目前的水平上削減15％-20％。他建議，可以按不同地區(qū)和部門逐項(xiàng)分解，把降低行政成本確定為約束性指標(biāo)。
遲福林研究發(fā)現(xiàn)，從1978年到2006年，財(cái)政支出中用于行政管理的費(fèi)用增長(zhǎng)了143倍，其占財(cái)政總支出的比重，從1978年的4.71％上升到2006年的18.73％，這遠(yuǎn)高于一般國(guó)家的比例。
賈康建議，也可以提高政府行政效率和公共服務(wù)的效率，加快推進(jìn)績(jī)效預(yù)算是一個(gè)很好的途徑。
對(duì)于未來(lái)行政成本如何降低，在中央“十二五”規(guī)劃建議中，著力點(diǎn)則放在了“優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、行政層級(jí)、職能責(zé)任?！本唧w措施是“推進(jìn)大部門制改革，在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制”。
專家認(rèn)為，目前省直接管理縣（市）僅停留在財(cái)政層面，“十二五”規(guī)劃建議中，將其擴(kuò)大到行政體制層面，其核心是提高政府行政效率，增強(qiáng)基層政府財(cái)力，進(jìn)而提高他們提供公共服務(wù)的能力。和強(qiáng)行壓縮行政費(fèi)用相比，通過(guò)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)和層級(jí)，提高其工作效率所面臨的阻力要小很多。
但是，要順利推進(jìn)行政層級(jí)扁平化的改革，長(zhǎng)期可縮減政府規(guī)模，相應(yīng)降低行政支出。而短期內(nèi)，行政人員和行政經(jīng)費(fèi)不但難以壓縮，很有可能上升?？梢?jiàn)，“十二五”期間，難以通過(guò)縮減行政費(fèi)為民生支出獲得新增資金。
“十二五”開局之年，恰好“4萬(wàn)億”政府投資計(jì)劃到期。政府能否就此抽身，調(diào)轉(zhuǎn)方向?qū)⒇?cái)力投向民生？
建設(shè)資金壓力
“應(yīng)該減少政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，將更多的錢用于民生?！卑字囟髡J(rèn)為，“十二五”期間，建設(shè)性項(xiàng)目應(yīng)該交給市場(chǎng)去做，比如修公路，為什么不讓企業(yè)去修呢？
中國(guó)用在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的財(cái)政支出，2008年已達(dá)到21.2%，占財(cái)政支出的比重最高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家5%－10%的水平。這兩年應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，政府的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出比重有增無(wú)減。
白重恩認(rèn)為，中國(guó)財(cái)政支出規(guī)模相對(duì)于目前的人均收入水平來(lái)說(shuō)并不算低。其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占五分之一，而用于醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障的支出僅占四分之一，用于民生項(xiàng)目的財(cái)政支出需有較大提高，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占比例可以保持在目前水平或者降低，并且需要調(diào)整方向。
雖然“4萬(wàn)億”刺激計(jì)劃在今年底結(jié)束，但短期難以收縮建設(shè)性支出。何振一認(rèn)為，刺激計(jì)劃的后續(xù)收尾，依然需要大量資金，正在進(jìn)行的工程，半拉子停下來(lái)?yè)p失更大。不僅是中央投資項(xiàng)目，地方政府通過(guò)平臺(tái)公司啟動(dòng)的建設(shè)項(xiàng)目也需要大量后續(xù)資金。控制建設(shè)支出方面，只能是把預(yù)期要做的停下來(lái)，已開工的投資減不下來(lái)。
此外，“十二五”規(guī)劃建議提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，何振一認(rèn)為，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求反而增加，比如城市建設(shè)、交通、環(huán)保等，“攤子已經(jīng)擺開了，開銷也大了，把哪個(gè)壓下來(lái)都難”。
中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)研究報(bào)告認(rèn)為，按照城市化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)估算，城市人口占總?cè)丝诘谋壤?012年將突破50%。要容納不斷新增的城市常住人口，并使其中的一部分人在城市定居下來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施投資占當(dāng)年GDP的比重將保持在3%以上。
另一個(gè)必須面臨的現(xiàn)實(shí)是，地方政府的償債壓力將在“十二五”期間逐步顯現(xiàn)。這兩年政府發(fā)行赤字2萬(wàn)億元，地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模飆漲，僅銀行信貸資金就近8萬(wàn)億元。陳共認(rèn)為，雖然政府出臺(tái)了對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的分類和清理規(guī)定，難以撇清其中隱含的政府債性質(zhì)。
“如果考慮舉債投資，政府經(jīng)濟(jì)支出的比重就更高?！标惞舱f(shuō)，很難搞清楚平臺(tái)公司債是企業(yè)債還是政府債。下一步，應(yīng)該讓地方政府發(fā)債合法化，規(guī)范地方債，讓地方財(cái)政債務(wù)能夠持續(xù)。
而地方官員可能這樣認(rèn)為，今天鋪攤子，正是為了解決以后的民生保障問(wèn)題。可見(jiàn)，如何從存量調(diào)整政府支出結(jié)構(gòu)，為民生支出籌集充足的財(cái)力，對(duì)政府而言是極大的挑戰(zhàn)。
開辟新財(cái)源
面對(duì)中央開出的民生大單，地方政府、尤其是中西部地方政府也叫苦不迭。
“現(xiàn)在是中央請(qǐng)客，我們埋單?！蔽鞑磕呈∝?cái)政廳預(yù)算處處長(zhǎng)稱，這幾年中央保民生政策不斷加碼，但很多需要地方拿錢來(lái)落實(shí)，而地方財(cái)政收入增長(zhǎng)受限制，沒(méi)法兌現(xiàn)這些政策，地方政府只好欠賬，結(jié)果是中央出臺(tái)的改善民生政策越多、力度越大，地方的民生欠賬也越多，成為近幾年來(lái)地方新增債務(wù)的重要來(lái)源。
有些民生支出是一次性的，而多數(shù)民生支出一旦設(shè)立或提高，需要政府有足夠財(cái)力保障長(zhǎng)期供給，如提高教師工資、退休人員工資、社會(huì)保障水平等。
對(duì)地方政府的難處或困境，中央政府主要是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)緩解?！笆濉逼陂g，提高地方政府自有財(cái)力將成為解決問(wèn)題的另一途徑。
“十二五”規(guī)劃建議中，“促進(jìn)就業(yè)、健全社會(huì)保障體系”等表述，無(wú)不讓公眾歡呼雀躍。但是，欣喜過(guò)后，公眾或許不得不面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，伴隨民生的改善，政府稅收的增加將先期而至。
首先，延遲近四年的資源稅改革，于今年6月啟動(dòng)，首先在新疆對(duì)原油、天然氣開始按5%的稅率從價(jià)計(jì)征，下一步將擴(kuò)展到煤炭等其他礦產(chǎn)資源，改革范圍也將擴(kuò)大到全國(guó)，資源稅征稅品種也將逐步增加。改革的結(jié)果是資源稅稅負(fù)水平將大幅提高。
10月底，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議車船稅法，擴(kuò)大了車船稅征稅范圍，總體提高了車船稅稅負(fù)水平。盡管車船稅與屬于中央稅種的車輛購(gòu)置稅、消費(fèi)稅中的輪胎、汽車、成品油稅目交叉重復(fù)，但作為地方稅種，2009年車船稅收入僅為186.5億元，具有較大增長(zhǎng)潛力。作為首部提請(qǐng)人大立法地方稅種，借立法契機(jī)，中央為地方政府增加財(cái)源的用意凸顯。
規(guī)劃建議所提“合理調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率結(jié)構(gòu)”的改革，消費(fèi)稅征稅范圍有望擴(kuò)大，更多的奢侈品可能被納入征稅范圍，對(duì)不鼓勵(lì)消費(fèi)或可能導(dǎo)致環(huán)境污染的商品的稅負(fù)有望提高。
另一重大的增稅改革，就是準(zhǔn)備了六年之久的房地產(chǎn)稅，“十二五”必將登臺(tái)亮相，對(duì)居民非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)開始征稅，被賦予完善分稅制的重任。它也可望為地方政府提供穩(wěn)定財(cái)力，借此提高地方政府提供公共服務(wù)能力。此外，“十二五”規(guī)劃建議提出開征環(huán)境保護(hù)稅，也有望成為地方政府的新財(cái)源。
一項(xiàng)可能帶來(lái)減稅的改革，是“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營(yíng)業(yè)稅等稅收”，其改革目的是解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，營(yíng)業(yè)稅不能抵扣，導(dǎo)致服務(wù)業(yè)稅負(fù)相對(duì)過(guò)高的問(wèn)題。但此項(xiàng)改革涉及中央地方收入的調(diào)整，難度較大，可能仍會(huì)走漸進(jìn)改革的路徑。
“十一五”期間稅制改革的特點(diǎn)是有增有減，但總體減稅，中央稅收減少較多?！笆濉逼陂g的稅制改革，依然會(huì)延續(xù)有增有減的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，但改革的整體結(jié)果可能是增稅，主要是地方政府收入增加，以滿足地方政府越來(lái)越大的民生支出。
由此可見(jiàn)，社會(huì)公眾翹首渴盼的減稅，極可能在“十二五”落空。對(duì)此，陳共認(rèn)為，目前稅收收入占政府收入的比重過(guò)低，2009年僅為17.5%，應(yīng)提高稅收收入占政府收入的比重，政府收入保持一定規(guī)模?！皯?yīng)該清理不合理的政府收費(fèi)，而不是減稅?！?BR>
如何讓“十二五”開出的民生大單，不再成為政府的民生欠賬，通過(guò)增加稅收落實(shí)承諾是手段之一，但這不應(yīng)是全部。根本出路還需推動(dòng)改革，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、壓縮政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，削減行政費(fèi)用、提高行政效率等，只有采取綜合改革措施，改善民生才不會(huì)停留在規(guī)劃文件上。
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