社會保障法與勞動法的界定
2006-09-27 00:00
勞動法與社會保障法在許多國家分屬不同的法律部門,在我國則存在著相互包含的關系。表面看來，這似乎只是一個立法技術問題，其實這里有著深刻的歷史與現(xiàn)實的原因。本文試圖從體制上對這一立法現(xiàn)象進行透視。
一、我國關于兩類立法相互關系的各種觀點及其評析
概括我國目前關于勞動法與社會保障法相互關系的各種看法，大致可以歸為三種觀點：一是認為勞動法包括保障的內容；二是認為勞動法與社會保障法相互交叉；三是認為勞動法從屬于社會保障法。
在我國，“社會保障法"是伴隨著市場經濟發(fā)展而提出的一個范疇。在一個相當長的時期內，我國并無嚴格意義上的社會保障法?！皠趧臃?在我國則可以說是淵源流長。我國在勞動法調整對象上存在著某些不恰當?shù)臄U大，正是這種擴大涵蓋了保障內容，這種擴大可以概括為內在式的和外在式的。所謂“內在式的"擴大，也可以稱之為“勞動關系廣義說"，是擴大了對勞動關系的認識，將一些保障內容加入勞動關系的范圍，并形成第一種觀點。這種觀點在我國20世紀80年代的勞動法中較為流行。所謂“外在式的"擴大，可以說是“勞動法調整對象廣義說"，是將勞動關系以外的一些社會保障關系納入勞動法的調整對象，并形成了第二種觀點。這種觀點在我國20世紀90年代的勞動法中較為流行。當前，隨著“社會保障法"這一概念被我國逐步接受，又出現(xiàn)了擴大：“社會保障法"的調整對象的傾向，我們可稱之為“社會保障法調整對象的廣義說"，并形成上述第三種觀點。筆者認為這三種觀點均存在一定的局限性。
第一種觀點：勞動關系包含了保障福利內容
“勞動關系"有時也稱之為“勞資關系"“勞雇關系"“勞使關系"等等。臺灣的一些學者認為，“勞動關系"是以勞動為中心所展開，著重勞動力、勞動者為本位的思考；“勞資關系"含有對立意味，因為勞方資方的界限分明，其所展開的關系自然包含一致性與沖突性在內；“勞雇關系"以雇傭的法律關系為基礎，重點在權利義務之結構；“勞使關系"則已將的所有的價值意味予以排除，只剩下技術性涵義。（注：黃越欽：《勞動法論》，（臺灣）國立政治大學勞工研究所發(fā)行，1993年修訂版，第9頁。）我國大陸的學者一般只使用“勞動關系"的概念。勞動關系的概念的模糊性給我國勞動法學者以填塞的空間。20世紀80年代，我國一種較為流行的看法是對勞動關系作擴大的理解，構成“勞動關系廣義說"。正是這種不恰當?shù)臄U大，使保障福利內容完全納入勞動關系，也使社會保障法的范疇完全沒有存在的必要。
“我們這里所說的勞動關系是指勞動者與生產資料相結合，在實現(xiàn)過程時和勞動力使用者即企業(yè)、事業(yè)、機關、團體等單位行政之間所發(fā)生的關系。由于生產社會化，勞動關系的概念也就擴大了，它不僅包括直接生產過程中發(fā)生的勞動關系，而且也包括監(jiān)督、協(xié)調、管理等方面所發(fā)生的勞動關系。"（注：詳見穆鎮(zhèn)漢、候文學：《勞動法是一個獨立的法律部門》，載中國勞動法學研究會編：《勞動法論文集》，法律出版社1985年版，第24頁。）在這里，勞動關系內容中加入了在監(jiān)督、協(xié)調、管理方面的社會關系。在解釋這種關系時，指出勞動關系除了包括工時、休假、勞動報酬、職工培訓、勞動保護、勞動紀律等內容外，還包括：“勞動者在勞動過程中，由于主客觀原因，暫時或永久喪失勞動能力時，必須給以物質幫助，在法律形式上表現(xiàn)為勞動保險制度。"
很多勞動法的教科書將“勞動法律關系具有長期性"作為一大特點來概括：“其他法律部門的法律關系，一般都是有一定期限的。例如民事法律關系就有一定的期限，不會無限期存在。而勞動法的某些法律關系，特別是作為其核心的勞動法律關系，一般是在勞動者參加勞動后，在勞動者的終生期間內存在的（例如從工人參加勞動時起，他與企業(yè)間就發(fā)生勞動關系，退休后仍與企業(yè)有一定的法律關系，直到死亡為止。）。"（注：謝懷械、陳明陜：《勞動法簡論》，中國財政經濟出版社1985年版，第7頁。）這一理論在我們日常的稱謂中也有體現(xiàn)，如“退休職工"、“退休工資"、“企業(yè)行政"等等。
值得注意的是以上“勞動關系廣義說"的觀點在十年后仍為人所重復，在由正、副兩位勞動部部長主編的著作中稱：“所謂勞動關系，是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)生產勞動而對勞動力占有、支配、使用、交換和管理所形成的一種社會關系。包括直接勞動關系和間接勞動關系。"“勞動關系作為一種生產關系，涉及的是最廣泛最普遍的社會關系和經濟關系，貫穿于生產、分配、交換、消費等經濟工作的全過程，滲透在經濟工作各個部門的各個環(huán)節(jié)上。"（注：李伯勇、張左己主編：《中華人民共和國勞動法講座》第4頁。）
“勞動關系廣義說"是我國在一定的經濟條件下出現(xiàn)的一種通說，有著體制上的原因。由于我國傳統(tǒng)勞動法學的嚴重滯后，我國勞動法學的一些觀點，雖然流行于20世紀80年代，但實際上反映的卻是我國長期形成的體制弊端。在計劃經濟體制下，國家、單位、個人形成一種縱向序列，每一個勞動者客觀上都被囿于“單位"這一狹小的空間。單位人是以強調不平等性為特征的。我國長期以來并沒有真正意義上的企業(yè)，單位本身不負盈虧，只是國家管理的一個層次，單位與職工的關系就完全成為控制與被控制、管理與被管理、服務與被服務的格局，同時也成為保障與被保障的關系。勞動者正是通過對單位的依附，來依附于國家。這種依附體現(xiàn)在職工保障方面，表現(xiàn)為不存在社會保障，而由“單位辦保險"“單位辦救助"。單位對職工采取生老病死的“全包"政策，即由單位承擔職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育保險的所有費用和事務管理責任。各項保險主要在用人單位內部進行，資金的來源渠道單一，缺乏調劑功能。某些社會救濟的內容也由單位承擔。
當著國家權力被理解為可以通過“單位"這一中介環(huán)節(jié)，隨時無限制地侵入和控制社會每一個領域時，國家必然直接面對民眾，社會空間幾乎不存在，整個社會都被國家化了。勞動者作為單位人，必然帶來勞動關系的擴大化。嚴格說來這時的勞動關系可以說是一種行政勞動關系，即形式上是勞動關系，而內容上卻是行政性的。由于不存在社會空間，因此也不存在社會保障法。我國雖然50年代就制定了《中華人民共和國共和國勞動保險條例》，但這一規(guī)定順理成章的成為勞動法的組成部分。
隨著市場經濟發(fā)展，企業(yè)有了相對獨立的經濟利益，“企業(yè)辦保險"的狀況就難以維持。首先，它使不同類型企業(yè)特別是新老企業(yè)之間的社會保險費用畸輕畸重，非公有制企業(yè)則不承擔社會保險費用，嚴重影響了企業(yè)之間的公平競爭。其次，對職工來說，所在的企業(yè)可能有興有衰，甚至有可能倒閉、破產、如果個人的社會保險系企業(yè)于一身，風險依然很大。最后，形成了職工對國家和企業(yè)的嚴重依賴心理，它與固定工制度相結合，使企業(yè)人員能進不能出，該破產的企業(yè)不能破產，嚴重影響了企業(yè)活力和經營機制的轉變。因此，在勞動力不斷流動的情況下，職工與非職工的身份經常轉換，不能只有用人單位內部的保險，沒有用人單位外部的保險。隨著改革，我國的勞動保險制度，增加了調劑功能，即加強互濟性；提高了社會化程度，即加強社會性，從而建立起社會保險制度。這些改革也使“勞動關系廣義說"不再成為主流觀點，代之而起的是“勞動法調整對象的廣義說"，即認為社會保險關系應當受到勞動法與社會保障法的雙重調整。
第二種觀點是：勞動法與社會保障法相互交叉
“勞動法與社會保障法相互交叉"的觀點，是伴隨著我國社會保障的制度的逐步形成而產生的一種理論觀點。形成這種觀點的最直接的立法依據(jù)是《中華人民共和國勞動法》中將“社會保險和福利"作為其一個章節(jié)來進行規(guī)定。隨著《中華人民共和國勞動法》公布，我國在勞動法學的理論研究上，不再認為保險關系屬于勞動關系的組成部分，一般認為社會保險關系雖然不是一種勞動關系，但由于這種關系與勞動關系密切聯(lián)系而被納入勞動法的調整范圍。這種觀點可以說是“勞動法調整對象廣義說"。目前，社會保障法與勞動法的交叉觀點是我國最為流行的觀點。 勞動法是并行的兩個法律部門。社會保險法是社會保障法的下屬法律之一，它的適用范圍中涉及工資勞動者的部分，同時又是勞動法所包含的內容。勞動法對這部分內容作出規(guī)定是必要的，勞動法與社會保障法對這部分內容的調整出現(xiàn)重合和交叉，是完全正常的。"（注：史探徑主編：《社會保障法研究》，法律出版社2000年版，第37頁。）“勞動法調整對象的廣義說"主要是從兩個法適用范圍上的交叉來論證的。他們認為：“社會保險法有適用于城鎮(zhèn)和農村兩種法律的不同，城鎮(zhèn)社會保險法的適用對象中不僅包括工資勞動者，還應包括個體勞動者、自由職業(yè)者甚至私營企業(yè)主等等。我國的勞動法適用于企業(yè)和個體經濟組織中已建立起勞動關系的勞動者。不用說適用于農村的社會保險法，即使適用于城鎮(zhèn)的社會保險法，其實施范圍也應遠遠超過勞動法的適用范圍。"（注：史探徑主編：《社會保障法研究》，法律出版社2000年版，第36-37頁。）
這種觀點的缺陷在于未從兩個法的調整機制上來進行研究，因此也就無法回答為什么社會保險法在已經納入社會保障法體系的同時，還有什么必要再納入勞動法來重復規(guī)范。顯然這種觀點的立論依據(jù)是現(xiàn)行立法，這就有必要對現(xiàn)行立法的形成原因進行一些研究。
保障體制改革的復雜性，不僅在于它要確立新的保障關系，而且是要在舊的保障關系的基礎上形成一種新型關系，實際上是要對原已存在的勞動關系進行再構造。這種再構造所形成的新的利益機制，難免和原來的利益機制相矛盾。新、舊利益機制的沖撞使勞動關系呈現(xiàn)出不規(guī)范的特征。這種狀況使社會保障制度難以一步到位的普遍推行。為了不使勞動者的保障出現(xiàn)真空，我國采取了先立后廢，此消彼長的作法，即先建立一項新社會保險制度，然后才廢除相應的單位保險。有時在一項社會保險中還會共容兩種制度，如養(yǎng)老保險中的“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法"；醫(yī)療保險中住院、大病采取社會保險的辦法，而門診中采取單位保險的辦法。這種漸進的狀態(tài)也反映在我國1994年公布，1995年1月1日開始實施的《中華人民共和國勞動法》將“社會保險和福利"作為一個專章來進行規(guī)定?？梢?，將這種居于漸進狀態(tài)的立法內容作為一種理論依據(jù)，本身是不夠科學的。
第三種觀點：勞動法從屬于社會保障法
這種觀點認為社會保障法應當是勞動法的上位法，將勞動法附屬于社會保障法?！皠趧诱呤侨巳褐械暮诵暮途A，從一定意義上講，保護勞動者就是保障人類的生存與發(fā)展，據(jù)此，有理由把勞動法納入社會保障法律的范疇。"（注：肖方楊：《論我國的社會保障及其法律體系》，載《江淮論壇》1994年第6期。）“社會保障法以保證勞動者充分就業(yè)為宗旨，規(guī)定勞動者參與經濟活動的權利和義務，建立以勞動者福利為目標的保險體系。因此，社會保障法主要由勞動法和社會保險法為組成部分。"（注：謝培棟主編：《市場經濟與法制建設》，中國法制出版社1994年版，第227頁。）這種觀點可稱之為“社會保障法調整對象的廣義說"。
我國改革開放是市民社會的一個艱難發(fā)育過程，私法也在公法框架里頑強地生成，社會、個人、國家的多元關系的逐步形成，顯示出了一種客觀趨勢?？梢哉f，到50年代中后期，一個相對獨立的，帶有一定程度自治性的社會已不復存在。改革開放的20多年中，促成了國家與社會間的結構分化，尤其是以產權的多元化和經濟運作市場化為基本內容的經濟體制改革則直接促進了一個相對自主性的社會形成。它表現(xiàn)在社會成為一個相對獨立的提供發(fā)展和機會的源泉，個人對國家的依附性明顯降低，相對獨立的社會力量逐步形成；民營企業(yè)以及較為獨立的企業(yè)家階層、個體戶階層以及知識階層，都有明顯的發(fā)展；民間社會組織化程度增強，工會、商會、保護消費者協(xié)會等一些中間組織已開始在經濟活動中發(fā)揮越來越重要的作用。在勞動領域中，我國通過推行勞動合同、集體合同，而使勞動關系溶入私法因素。社會學的研究成果表明，改革開放的20年來，中國社會結構已經并仍要發(fā)生重大變遷，改革前重國家、輕社會的模式已經改變，一個相對獨立的社會開始形成。同時，我國通過改革勞動用工制度、社會保障制度、社會福利制度的一系列改革，拓展出社會空間，也使勞動關系與社會保障關系有了重大的區(qū)別。如果這時將勞動法作為社會保障法的一部分，就有可能過份強調國家在其中的作用，在一定程度上可能會走回老路。
二、從調整對象與調整方式上透視兩類立法的關系
筆者認為，勞動法與社會保障法應當是相互獨立、相互并列的兩個法律部門。兩個法在一定階段雖有交叉，但這并不是一種常態(tài)。從上述三種流行觀點暴露出來的一個突出問題是未從調整對象與調整機制的角度對勞動法與社會保障法的關系進行研究。其實，勞動法與社會保障法將形成完全不同的調整對象與調整方式。
持這種觀點的學者認為：“社會保障法與"（一）兩類立法在調整對象上的區(qū)別勞動法與社會保障法在調整對象有根本的差異。以社會保障中與勞動法較為接近的社會保險為例，可以概括出兩者的區(qū)別：
第一，性質不同。勞動關系與勞動過程相聯(lián)系，社會保險關系與社會保障相聯(lián)系。
第二，主體不同。勞動關系涉及的是勞動者與用人單位的雙方關系，而社會保險關系涉及的關系則更為復雜。在養(yǎng)老保險中至少涉及國家、保險經辦機構、用人單位、勞動者四方主體；在醫(yī)療保險中則更涉及醫(yī)院、藥店等一些主體。
第三，內容不同。隨著市場經濟的發(fā)展，勞動關系具有多重性，即一個勞動者可以建立多個勞動關系；基本的社會保險關系具有單一性，一個勞動者只能建立一個社會保險關系。
第四，后果不同。勞動關系引發(fā)的勞動爭議，由于具有某些私法關系的特點，主要適用民事程序來解決；社會保險爭議引發(fā)的爭議，由于具有較強的公法性，應主要采用行政訴訟程序。
（二）兩類立法在調整模式上的區(qū)別
作為我國勞動法調整對象的勞動關系是兼有人身關系和財產關系性質，兼有平等關系和隸屬關系特征的社會關系。勞動關系的特點，決定勞動法是公法與私法相溶合而產生的法律部門，也決定了勞動關系的調整適用基準制度、合同制度。隨著法律制度的實施，勞動關系將納入一種多層次的調整模式。這一調整模式由三個層次構成：
第一層次是宏觀的層次，涉及全部勞動關系。勞動力是作為社會的勞動力來進行規(guī)定。國家根據(jù)勞動關系具有隸屬關系和人身關系的特點，制定適用于全部用人單位和全體勞動者的勞動基準法。勞動基準法在立法上以強制性規(guī)范為主要特點。勞動法通過傾斜立法的方式保障勞動者的權利，用人單位可以優(yōu)于但不能劣于基準法所規(guī)定的標準。例如，在工資立法中，規(guī)定下限，確定最低工資，用人單位確定的工資，只能高于規(guī)定，不能低于規(guī)定；在工時立法中，規(guī)定上限，確定最高工時，用人單位確定的工時只能短于規(guī)定，不能長于規(guī)定。勞動基準法是關于勞動權利和勞動義務的法定內容，這部分法定權利、義務是對約定權利、義務的限制。我國將過去對勞動關系的全面規(guī)定，改變?yōu)橐环N最低標準的立法，既能使勞動者得到最基本的保護，也為勞動關系當事人的平等協(xié)商、用人單位行使自主權留下充分余地。勞動基準法在三個層次中，具有最高的法律效力，對違反勞動基準法的行為，應建立起一套以勞動監(jiān)察為核心的，強制程度很高的執(zhí)法體系。
第二層次是中觀的層次，涉及集體勞動關系。勞動力是作為集體的勞動力來進行規(guī)定。勞動關系具有財產關系和平等關系的屬性，決定了這種關系的雙方當事人，即勞動者和用人單位須以物質利益為動因，進行協(xié)商。勞動法中的任意性規(guī)范，給勞動關系當事人的協(xié)商提供了依據(jù)。然而，勞動關系具有隸屬關系的屬性，勞動者處于相對弱者的地位，又使這種協(xié)商難以安全作為一種個別勞動關系來平等進行。勞動關系具有人身關系的特點更使這種失衡導致極其嚴重的后果。勞動者個人意志通過勞動者團體表現(xiàn)出來，由勞動者團體代表勞動者與勞動力使用者交涉勞動過程中的事宜。集體勞動關系的出現(xiàn)有助于克服個別勞動關系的內在不平衡。勞動者組織成為工會與用人單位簽訂集體合同。集體合同是在勞動基準法的基礎上，對該用人單位全體勞動者的整體內容進行約定。集體合同的法律效力低于勞動基準法，而高于勞動合同，因集體合同產生的爭議，適用調解和仲裁程序，當事人在法定范圍內，可以處置自己的權益。
第三層次是微觀的層次，涉及個別勞動關系。勞動力是作為個體的勞動力來進行規(guī)定。勞動者個人與用人單位簽訂勞動合同。勞動合同是在勞動基準法和集體合同的基礎上，對勞動者個別的勞動關系進行約定。勞動合同的效力低于集體合同。在現(xiàn)代化大生產的條件下，勞動關系的當事人在勞動基準法和集體合同限定的范圍內，有權處置自己的權益。通過勞動合同的簽訂、履行、終止以及變更、解除，調節(jié)勞動力的供求關系，既能使勞動者有一定的擇業(yè)和流動自由，又能制約勞動者在合同期履行勞動義務和完成應盡職責，從而使勞動力有相對的穩(wěn)定性和合理的流動性。
社會保障法從調整模式上看則更強調國家的作用。社會保障包括三方面的內容，即社會救濟、社會保險、社會福利，這三方面也構成三個層次。
社會救濟是由代表國家的有關部門（如民政部門）向因意外條件或自然災害等原因造成的生活困難給予物質幫助的一種形式，例如，對因自然災害造成的部分地區(qū)、部分居民的暫時困難的資助，對殘廢軍人和軍烈屬撫恤和照顧，對殘廢公民生活提供的部分資助等等。社會救濟也是社會保障中的最低的層次。
社會保險，是指國家通過立法確立的，以保險形式實行的，對于因喪失勞動能力或勞動機會而不能勞動或暫時中斷勞動的勞動者提供一定的物質幫助或相應的補償，使其至少能維護基本生活的一種社會保障制度。社會保險也是社會保障中的中間的層次。
社會福利是國家、地方或社會團體舉辦的以全體成員為對象的福利事業(yè)，如教育、文化、體育、衛(wèi)生設施、環(huán)境保護等等。這是社會保障中的最高層次。
社會保障的其他方面相比，社會福利是普遍保障制度；社會救濟是依據(jù)經濟情況調查而實行的保障制度；社會保險是以曾經存在的勞動關系為基礎而確立的保障制度。
社會保障也被稱為“安全網"，如果我們以三個層次作為縱座標，以就業(yè)保障、健康保障、養(yǎng)老保障、婦幼保障、最低生活保障等等內容為橫座標?？梢跃幙棾梢粡堃試夜芾頌橹袠械纳鐣Ｕ暇W。
三、從改革趨勢上透視兩者的關系
當勞動法與社會保障法邊緣不清時，就難以對各類關系，尤其是國家的作用做出清晰的描繪。恰當定位勞動法與社會保障法的相互關系，有助于我們進一步理清改革的思路。在我國改革中國家職責恰當定位無疑是最為重要的問題。勞動法與社會保障法所要解決的問題，在總體趨勢上是不同的。前者是國家“退位"不夠，主要應解決“國家該退位的地方應當退位"；后者是國家“進位"不夠，則更要注意“國家該進位的地方應當進位"。
（一）國家該退位的地方應當退位。
在勞動法的調整上，我國長期來存在的問題是行政因素過重，在改革過程中雖有較大的改進，但仍存在一系列問題，國家仍需進一步退位。目前，勞動關系中還存有大量的行政審查，例如：在勞動關系建立時一些地方執(zhí)行強制鑒證，招、退工的行政審查程序；在勞動報酬中實行的工資總額管制；在特殊工時中實行的行政審批等等，使勞動關系建立與運行中融入大量行政因素。勞動關系的產生、結束與運行不應當是三方關系，而只應當是勞動者與用人單位的雙方關系。尤其要突破的是國家為了行政管理的方便，規(guī)定每個勞動者只能建立一種勞動關系的觀念。
按照傳統(tǒng)勞動法學的理解，一個人只能有一種勞動法律關系。我國所有的勞動管理均是按這一思路來設計的。然而，市場經濟的發(fā)展使“一個勞動者只能形成一種勞動關系"的觀念有了全方位的突破。一個勞動者事實上已出現(xiàn)了多重勞動關系。一個人同時保持兩個或兩個以上的勞動關系時，各個勞動關系可有三種銜接形式。(1)并列銜接。兩個或兩個以上的勞動關系以鐘點工的形式并列銜接。如一個勞動者在甲單位從事四小時勞動，而在乙單位從事四小時勞動。(2)主從銜接。兩個或兩個以上的勞動關系以主職與兼職的形式銜接。目前科技人員的兼職勞動是最典型的形式。當著科技人員在用人單位的指揮之下從事第二職業(yè)時，其實形成了多重勞動關系。(3)虛實銜接。兩個勞動關系以一個與勞動過程相聯(lián)系，一個不與勞動過程相聯(lián)系的形式相銜接。最典型的形式就是“待工"的勞動者保留與原單位的勞動關系（不與勞動過程相聯(lián)系），并另與新的用人單位建立實的勞動關系（與勞動過程相聯(lián)系）。這是勞動制度改革過程中出現(xiàn)的一種過渡形式。
當著現(xiàn)實邏輯與觀念邏輯發(fā)生沖突時，需要重新審視的恰恰是觀念的邏輯。“一個勞動者只能形成一種勞動關系"這種觀點在計劃經濟時代無疑是恰當?shù)?。在那時，一個勞動者出現(xiàn)了多重勞動關系，國家將很難進行統(tǒng)一的管理。今天，當著勞動力通過市場來進行配置，為了使人盡其才，一個人存在多重勞動關系恰恰是一種常態(tài)。正是市場經濟的發(fā)展，要求對“一個勞動者只能形成一種勞動關系"的觀念進行全方位的突破。
允許一個勞動者同時建立兩個或兩個以上的勞動關系，對我國的勞動管理和社會保障制度會帶來有益的影響。在用工管理方面，應當允許一個勞動者同兩個用人單位簽訂勞動合同，當然兩單位工作時間總和不應超過現(xiàn)行的工時制度；在工資管理方面，各地在公布和調整最低工資時，應同時公布月最低工資標準和時最低工資標準，如果一個職工每天在甲乙各工作四小時的話，甲單位或乙單位都只按月最低工資標準的百分之五十來執(zhí)行；在社會保障方面，繳費關系應當與工資關系掛鉤，以養(yǎng)老保險為例，每個勞動者固然只能有一個個人帳戶，但應要求多個用人單位根據(jù)勞動者工資的一定比例向這一勞動者的個人帳戶繳納養(yǎng)老保險費，從而保障勞動者的利益。
（二）國家該進位的地方應當進位
與勞動法相比，我國社會保障法的突出的問題是國家有一些該到位的領域尚未到位。
首先，立法者沒有設置有效的刑事立法來保障社會保險費的征收。我國在修改后的刑法中并沒有對嚴重危害社會保險制度的各類違法行為予以明確規(guī)定，而只是混同于普通刑事犯罪行為。在少數(shù)的行政法規(guī)或行政規(guī)章中，制裁力度也較弱。實踐證明，這種立法的滯后，已經帶來明顯的負面影響，以致于使社會保險費的征收困難，挪用嚴重。
其次，社會保險經辦機構缺乏承擔“使社會保險基金保值增值"任務的主體資格。盡管《中華人民共和國勞動法》第74條規(guī)定“社會保險基金經辦機構依照法律規(guī)定，管理和運營社會基金，并負使社會保險基金保值增值的責任。"但是，在現(xiàn)行的管理體制中，社會保險經辦機構只是隸屬于國家機關的一個事業(yè)單位，其地位決定了它難以承擔“使社會保險基金保值增值"的任務。事實上，許多地方和主管部門運用社會保險基金搞生產投資，基本建設投資或是財政挪用并逾期不歸已成司空見慣的現(xiàn)象。社會保險經辦機構根本難以有所作為。
再次，長期以來，國家將理應承擔的職工養(yǎng)老保險改革的成本予以轉嫁。對于穩(wěn)性養(yǎng)老金債務，各國一般都認為是國家的應承擔的責任。所謂隱性養(yǎng)老金債務，是指一種養(yǎng)老金制度終止實施時應承擔的現(xiàn)時退休者的養(yǎng)老金和根據(jù)在職職工過去工作年限所承諾的未來養(yǎng)老金的支付責任。各國一般采用諸如國家財政補貼、國有資產補償、政府發(fā)行國債后征稅兌付國債等方式予以彌補隱性養(yǎng)老金債務。近年來，我國雖然對這一問題有所認識，但由于長期拖欠，已使解決這一問題的難度大大增加。
最后，由于我國將社會保險法作為勞動法的調整對象，社會保險爭議也完全按勞動爭議來處理?！吨腥A人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》完全將養(yǎng)老保險爭議作為勞動爭議來規(guī)定是不恰當?shù)摹ｋS著我國走向市場經濟步伐逐步加快，勞動力流動性也越來越大。一個勞動者在幾十年漫長的就業(yè)期間可能與多個用人單位發(fā)生勞動關系。一些用人單位可能破產、兼并、重組等等，一旦勞動者發(fā)現(xiàn)其帳戶內保險金不足，根本無法通過勞動爭議程序來維護自身的合法權益。事實上，用人單位不繳納養(yǎng)老保險，不能僅視為損害了勞動者的利益，應當視為侵犯了國家和社會的利益；受到侵害的勞動者雖也可以提起勞動爭議程序，以保護自己的民事權利；但更應通過行政訴訟程序的方式，來維護自己的合法權益。這樣規(guī)定有利于明確國家責任，強化社會保險費的征繳力度。國家有關部門在用人單位不依法按時足額征納或在法律規(guī)定的情況下，必須承擔有關責任，而并非在社會保障關系中扮演“守夜人"角色。由于勞動者利益受到侵犯時，國家須承擔先行支付的責任，就會促使有關部門提高社會保障的強制程度。
總之，明確勞動法與社會保障法的相互關系，不僅有重大的理論意義，也有很強的實際意義。
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一、我國關于兩類立法相互關系的各種觀點及其評析
概括我國目前關于勞動法與社會保障法相互關系的各種看法，大致可以歸為三種觀點：一是認為勞動法包括保障的內容；二是認為勞動法與社會保障法相互交叉；三是認為勞動法從屬于社會保障法。
在我國，“社會保障法"是伴隨著市場經濟發(fā)展而提出的一個范疇。在一個相當長的時期內，我國并無嚴格意義上的社會保障法?！皠趧臃?在我國則可以說是淵源流長。我國在勞動法調整對象上存在著某些不恰當?shù)臄U大，正是這種擴大涵蓋了保障內容，這種擴大可以概括為內在式的和外在式的。所謂“內在式的"擴大，也可以稱之為“勞動關系廣義說"，是擴大了對勞動關系的認識，將一些保障內容加入勞動關系的范圍，并形成第一種觀點。這種觀點在我國20世紀80年代的勞動法中較為流行。所謂“外在式的"擴大，可以說是“勞動法調整對象廣義說"，是將勞動關系以外的一些社會保障關系納入勞動法的調整對象，并形成了第二種觀點。這種觀點在我國20世紀90年代的勞動法中較為流行。當前，隨著“社會保障法"這一概念被我國逐步接受，又出現(xiàn)了擴大：“社會保障法"的調整對象的傾向，我們可稱之為“社會保障法調整對象的廣義說"，并形成上述第三種觀點。筆者認為這三種觀點均存在一定的局限性。
第一種觀點：勞動關系包含了保障福利內容
“勞動關系"有時也稱之為“勞資關系"“勞雇關系"“勞使關系"等等。臺灣的一些學者認為，“勞動關系"是以勞動為中心所展開，著重勞動力、勞動者為本位的思考；“勞資關系"含有對立意味，因為勞方資方的界限分明，其所展開的關系自然包含一致性與沖突性在內；“勞雇關系"以雇傭的法律關系為基礎，重點在權利義務之結構；“勞使關系"則已將的所有的價值意味予以排除，只剩下技術性涵義。（注：黃越欽：《勞動法論》，（臺灣）國立政治大學勞工研究所發(fā)行，1993年修訂版，第9頁。）我國大陸的學者一般只使用“勞動關系"的概念。勞動關系的概念的模糊性給我國勞動法學者以填塞的空間。20世紀80年代，我國一種較為流行的看法是對勞動關系作擴大的理解，構成“勞動關系廣義說"。正是這種不恰當?shù)臄U大，使保障福利內容完全納入勞動關系，也使社會保障法的范疇完全沒有存在的必要。
“我們這里所說的勞動關系是指勞動者與生產資料相結合，在實現(xiàn)過程時和勞動力使用者即企業(yè)、事業(yè)、機關、團體等單位行政之間所發(fā)生的關系。由于生產社會化，勞動關系的概念也就擴大了，它不僅包括直接生產過程中發(fā)生的勞動關系，而且也包括監(jiān)督、協(xié)調、管理等方面所發(fā)生的勞動關系。"（注：詳見穆鎮(zhèn)漢、候文學：《勞動法是一個獨立的法律部門》，載中國勞動法學研究會編：《勞動法論文集》，法律出版社1985年版，第24頁。）在這里，勞動關系內容中加入了在監(jiān)督、協(xié)調、管理方面的社會關系。在解釋這種關系時，指出勞動關系除了包括工時、休假、勞動報酬、職工培訓、勞動保護、勞動紀律等內容外，還包括：“勞動者在勞動過程中，由于主客觀原因，暫時或永久喪失勞動能力時，必須給以物質幫助，在法律形式上表現(xiàn)為勞動保險制度。"
很多勞動法的教科書將“勞動法律關系具有長期性"作為一大特點來概括：“其他法律部門的法律關系，一般都是有一定期限的。例如民事法律關系就有一定的期限，不會無限期存在。而勞動法的某些法律關系，特別是作為其核心的勞動法律關系，一般是在勞動者參加勞動后，在勞動者的終生期間內存在的（例如從工人參加勞動時起，他與企業(yè)間就發(fā)生勞動關系，退休后仍與企業(yè)有一定的法律關系，直到死亡為止。）。"（注：謝懷械、陳明陜：《勞動法簡論》，中國財政經濟出版社1985年版，第7頁。）這一理論在我們日常的稱謂中也有體現(xiàn)，如“退休職工"、“退休工資"、“企業(yè)行政"等等。
值得注意的是以上“勞動關系廣義說"的觀點在十年后仍為人所重復，在由正、副兩位勞動部部長主編的著作中稱：“所謂勞動關系，是指人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)生產勞動而對勞動力占有、支配、使用、交換和管理所形成的一種社會關系。包括直接勞動關系和間接勞動關系。"“勞動關系作為一種生產關系，涉及的是最廣泛最普遍的社會關系和經濟關系，貫穿于生產、分配、交換、消費等經濟工作的全過程，滲透在經濟工作各個部門的各個環(huán)節(jié)上。"（注：李伯勇、張左己主編：《中華人民共和國勞動法講座》第4頁。）
“勞動關系廣義說"是我國在一定的經濟條件下出現(xiàn)的一種通說，有著體制上的原因。由于我國傳統(tǒng)勞動法學的嚴重滯后，我國勞動法學的一些觀點，雖然流行于20世紀80年代，但實際上反映的卻是我國長期形成的體制弊端。在計劃經濟體制下，國家、單位、個人形成一種縱向序列，每一個勞動者客觀上都被囿于“單位"這一狹小的空間。單位人是以強調不平等性為特征的。我國長期以來并沒有真正意義上的企業(yè)，單位本身不負盈虧，只是國家管理的一個層次，單位與職工的關系就完全成為控制與被控制、管理與被管理、服務與被服務的格局，同時也成為保障與被保障的關系。勞動者正是通過對單位的依附，來依附于國家。這種依附體現(xiàn)在職工保障方面，表現(xiàn)為不存在社會保障，而由“單位辦保險"“單位辦救助"。單位對職工采取生老病死的“全包"政策，即由單位承擔職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、生育保險的所有費用和事務管理責任。各項保險主要在用人單位內部進行，資金的來源渠道單一，缺乏調劑功能。某些社會救濟的內容也由單位承擔。
當著國家權力被理解為可以通過“單位"這一中介環(huán)節(jié)，隨時無限制地侵入和控制社會每一個領域時，國家必然直接面對民眾，社會空間幾乎不存在，整個社會都被國家化了。勞動者作為單位人，必然帶來勞動關系的擴大化。嚴格說來這時的勞動關系可以說是一種行政勞動關系，即形式上是勞動關系，而內容上卻是行政性的。由于不存在社會空間，因此也不存在社會保障法。我國雖然50年代就制定了《中華人民共和國共和國勞動保險條例》，但這一規(guī)定順理成章的成為勞動法的組成部分。
隨著市場經濟發(fā)展，企業(yè)有了相對獨立的經濟利益，“企業(yè)辦保險"的狀況就難以維持。首先，它使不同類型企業(yè)特別是新老企業(yè)之間的社會保險費用畸輕畸重，非公有制企業(yè)則不承擔社會保險費用，嚴重影響了企業(yè)之間的公平競爭。其次，對職工來說，所在的企業(yè)可能有興有衰，甚至有可能倒閉、破產、如果個人的社會保險系企業(yè)于一身，風險依然很大。最后，形成了職工對國家和企業(yè)的嚴重依賴心理，它與固定工制度相結合，使企業(yè)人員能進不能出，該破產的企業(yè)不能破產，嚴重影響了企業(yè)活力和經營機制的轉變。因此，在勞動力不斷流動的情況下，職工與非職工的身份經常轉換，不能只有用人單位內部的保險，沒有用人單位外部的保險。隨著改革，我國的勞動保險制度，增加了調劑功能，即加強互濟性；提高了社會化程度，即加強社會性，從而建立起社會保險制度。這些改革也使“勞動關系廣義說"不再成為主流觀點，代之而起的是“勞動法調整對象的廣義說"，即認為社會保險關系應當受到勞動法與社會保障法的雙重調整。
第二種觀點是：勞動法與社會保障法相互交叉
“勞動法與社會保障法相互交叉"的觀點，是伴隨著我國社會保障的制度的逐步形成而產生的一種理論觀點。形成這種觀點的最直接的立法依據(jù)是《中華人民共和國勞動法》中將“社會保險和福利"作為其一個章節(jié)來進行規(guī)定。隨著《中華人民共和國勞動法》公布，我國在勞動法學的理論研究上，不再認為保險關系屬于勞動關系的組成部分，一般認為社會保險關系雖然不是一種勞動關系，但由于這種關系與勞動關系密切聯(lián)系而被納入勞動法的調整范圍。這種觀點可以說是“勞動法調整對象廣義說"。目前，社會保障法與勞動法的交叉觀點是我國最為流行的觀點。 勞動法是并行的兩個法律部門。社會保險法是社會保障法的下屬法律之一，它的適用范圍中涉及工資勞動者的部分，同時又是勞動法所包含的內容。勞動法對這部分內容作出規(guī)定是必要的，勞動法與社會保障法對這部分內容的調整出現(xiàn)重合和交叉，是完全正常的。"（注：史探徑主編：《社會保障法研究》，法律出版社2000年版，第37頁。）“勞動法調整對象的廣義說"主要是從兩個法適用范圍上的交叉來論證的。他們認為：“社會保險法有適用于城鎮(zhèn)和農村兩種法律的不同，城鎮(zhèn)社會保險法的適用對象中不僅包括工資勞動者，還應包括個體勞動者、自由職業(yè)者甚至私營企業(yè)主等等。我國的勞動法適用于企業(yè)和個體經濟組織中已建立起勞動關系的勞動者。不用說適用于農村的社會保險法，即使適用于城鎮(zhèn)的社會保險法，其實施范圍也應遠遠超過勞動法的適用范圍。"（注：史探徑主編：《社會保障法研究》，法律出版社2000年版，第36-37頁。）
這種觀點的缺陷在于未從兩個法的調整機制上來進行研究，因此也就無法回答為什么社會保險法在已經納入社會保障法體系的同時，還有什么必要再納入勞動法來重復規(guī)范。顯然這種觀點的立論依據(jù)是現(xiàn)行立法，這就有必要對現(xiàn)行立法的形成原因進行一些研究。
保障體制改革的復雜性，不僅在于它要確立新的保障關系，而且是要在舊的保障關系的基礎上形成一種新型關系，實際上是要對原已存在的勞動關系進行再構造。這種再構造所形成的新的利益機制，難免和原來的利益機制相矛盾。新、舊利益機制的沖撞使勞動關系呈現(xiàn)出不規(guī)范的特征。這種狀況使社會保障制度難以一步到位的普遍推行。為了不使勞動者的保障出現(xiàn)真空，我國采取了先立后廢，此消彼長的作法，即先建立一項新社會保險制度，然后才廢除相應的單位保險。有時在一項社會保險中還會共容兩種制度，如養(yǎng)老保險中的“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法"；醫(yī)療保險中住院、大病采取社會保險的辦法，而門診中采取單位保險的辦法。這種漸進的狀態(tài)也反映在我國1994年公布，1995年1月1日開始實施的《中華人民共和國勞動法》將“社會保險和福利"作為一個專章來進行規(guī)定?？梢?，將這種居于漸進狀態(tài)的立法內容作為一種理論依據(jù)，本身是不夠科學的。
第三種觀點：勞動法從屬于社會保障法
這種觀點認為社會保障法應當是勞動法的上位法，將勞動法附屬于社會保障法?！皠趧诱呤侨巳褐械暮诵暮途A，從一定意義上講，保護勞動者就是保障人類的生存與發(fā)展，據(jù)此，有理由把勞動法納入社會保障法律的范疇。"（注：肖方楊：《論我國的社會保障及其法律體系》，載《江淮論壇》1994年第6期。）“社會保障法以保證勞動者充分就業(yè)為宗旨，規(guī)定勞動者參與經濟活動的權利和義務，建立以勞動者福利為目標的保險體系。因此，社會保障法主要由勞動法和社會保險法為組成部分。"（注：謝培棟主編：《市場經濟與法制建設》，中國法制出版社1994年版，第227頁。）這種觀點可稱之為“社會保障法調整對象的廣義說"。
我國改革開放是市民社會的一個艱難發(fā)育過程，私法也在公法框架里頑強地生成，社會、個人、國家的多元關系的逐步形成，顯示出了一種客觀趨勢?？梢哉f，到50年代中后期，一個相對獨立的，帶有一定程度自治性的社會已不復存在。改革開放的20多年中，促成了國家與社會間的結構分化，尤其是以產權的多元化和經濟運作市場化為基本內容的經濟體制改革則直接促進了一個相對自主性的社會形成。它表現(xiàn)在社會成為一個相對獨立的提供發(fā)展和機會的源泉，個人對國家的依附性明顯降低，相對獨立的社會力量逐步形成；民營企業(yè)以及較為獨立的企業(yè)家階層、個體戶階層以及知識階層，都有明顯的發(fā)展；民間社會組織化程度增強，工會、商會、保護消費者協(xié)會等一些中間組織已開始在經濟活動中發(fā)揮越來越重要的作用。在勞動領域中，我國通過推行勞動合同、集體合同，而使勞動關系溶入私法因素。社會學的研究成果表明，改革開放的20年來，中國社會結構已經并仍要發(fā)生重大變遷，改革前重國家、輕社會的模式已經改變，一個相對獨立的社會開始形成。同時，我國通過改革勞動用工制度、社會保障制度、社會福利制度的一系列改革，拓展出社會空間，也使勞動關系與社會保障關系有了重大的區(qū)別。如果這時將勞動法作為社會保障法的一部分，就有可能過份強調國家在其中的作用，在一定程度上可能會走回老路。
二、從調整對象與調整方式上透視兩類立法的關系
筆者認為，勞動法與社會保障法應當是相互獨立、相互并列的兩個法律部門。兩個法在一定階段雖有交叉，但這并不是一種常態(tài)。從上述三種流行觀點暴露出來的一個突出問題是未從調整對象與調整機制的角度對勞動法與社會保障法的關系進行研究。其實，勞動法與社會保障法將形成完全不同的調整對象與調整方式。
持這種觀點的學者認為：“社會保障法與"（一）兩類立法在調整對象上的區(qū)別勞動法與社會保障法在調整對象有根本的差異。以社會保障中與勞動法較為接近的社會保險為例，可以概括出兩者的區(qū)別：
第一，性質不同。勞動關系與勞動過程相聯(lián)系，社會保險關系與社會保障相聯(lián)系。
第二，主體不同。勞動關系涉及的是勞動者與用人單位的雙方關系，而社會保險關系涉及的關系則更為復雜。在養(yǎng)老保險中至少涉及國家、保險經辦機構、用人單位、勞動者四方主體；在醫(yī)療保險中則更涉及醫(yī)院、藥店等一些主體。
第三，內容不同。隨著市場經濟的發(fā)展，勞動關系具有多重性，即一個勞動者可以建立多個勞動關系；基本的社會保險關系具有單一性，一個勞動者只能建立一個社會保險關系。
第四，后果不同。勞動關系引發(fā)的勞動爭議，由于具有某些私法關系的特點，主要適用民事程序來解決；社會保險爭議引發(fā)的爭議，由于具有較強的公法性，應主要采用行政訴訟程序。
（二）兩類立法在調整模式上的區(qū)別
作為我國勞動法調整對象的勞動關系是兼有人身關系和財產關系性質，兼有平等關系和隸屬關系特征的社會關系。勞動關系的特點，決定勞動法是公法與私法相溶合而產生的法律部門，也決定了勞動關系的調整適用基準制度、合同制度。隨著法律制度的實施，勞動關系將納入一種多層次的調整模式。這一調整模式由三個層次構成：
第一層次是宏觀的層次，涉及全部勞動關系。勞動力是作為社會的勞動力來進行規(guī)定。國家根據(jù)勞動關系具有隸屬關系和人身關系的特點，制定適用于全部用人單位和全體勞動者的勞動基準法。勞動基準法在立法上以強制性規(guī)范為主要特點。勞動法通過傾斜立法的方式保障勞動者的權利，用人單位可以優(yōu)于但不能劣于基準法所規(guī)定的標準。例如，在工資立法中，規(guī)定下限，確定最低工資，用人單位確定的工資，只能高于規(guī)定，不能低于規(guī)定；在工時立法中，規(guī)定上限，確定最高工時，用人單位確定的工時只能短于規(guī)定，不能長于規(guī)定。勞動基準法是關于勞動權利和勞動義務的法定內容，這部分法定權利、義務是對約定權利、義務的限制。我國將過去對勞動關系的全面規(guī)定，改變?yōu)橐环N最低標準的立法，既能使勞動者得到最基本的保護，也為勞動關系當事人的平等協(xié)商、用人單位行使自主權留下充分余地。勞動基準法在三個層次中，具有最高的法律效力，對違反勞動基準法的行為，應建立起一套以勞動監(jiān)察為核心的，強制程度很高的執(zhí)法體系。
第二層次是中觀的層次，涉及集體勞動關系。勞動力是作為集體的勞動力來進行規(guī)定。勞動關系具有財產關系和平等關系的屬性，決定了這種關系的雙方當事人，即勞動者和用人單位須以物質利益為動因，進行協(xié)商。勞動法中的任意性規(guī)范，給勞動關系當事人的協(xié)商提供了依據(jù)。然而，勞動關系具有隸屬關系的屬性，勞動者處于相對弱者的地位，又使這種協(xié)商難以安全作為一種個別勞動關系來平等進行。勞動關系具有人身關系的特點更使這種失衡導致極其嚴重的后果。勞動者個人意志通過勞動者團體表現(xiàn)出來，由勞動者團體代表勞動者與勞動力使用者交涉勞動過程中的事宜。集體勞動關系的出現(xiàn)有助于克服個別勞動關系的內在不平衡。勞動者組織成為工會與用人單位簽訂集體合同。集體合同是在勞動基準法的基礎上，對該用人單位全體勞動者的整體內容進行約定。集體合同的法律效力低于勞動基準法，而高于勞動合同，因集體合同產生的爭議，適用調解和仲裁程序，當事人在法定范圍內，可以處置自己的權益。
第三層次是微觀的層次，涉及個別勞動關系。勞動力是作為個體的勞動力來進行規(guī)定。勞動者個人與用人單位簽訂勞動合同。勞動合同是在勞動基準法和集體合同的基礎上，對勞動者個別的勞動關系進行約定。勞動合同的效力低于集體合同。在現(xiàn)代化大生產的條件下，勞動關系的當事人在勞動基準法和集體合同限定的范圍內，有權處置自己的權益。通過勞動合同的簽訂、履行、終止以及變更、解除，調節(jié)勞動力的供求關系，既能使勞動者有一定的擇業(yè)和流動自由，又能制約勞動者在合同期履行勞動義務和完成應盡職責，從而使勞動力有相對的穩(wěn)定性和合理的流動性。
社會保障法從調整模式上看則更強調國家的作用。社會保障包括三方面的內容，即社會救濟、社會保險、社會福利，這三方面也構成三個層次。
社會救濟是由代表國家的有關部門（如民政部門）向因意外條件或自然災害等原因造成的生活困難給予物質幫助的一種形式，例如，對因自然災害造成的部分地區(qū)、部分居民的暫時困難的資助，對殘廢軍人和軍烈屬撫恤和照顧，對殘廢公民生活提供的部分資助等等。社會救濟也是社會保障中的最低的層次。
社會保險，是指國家通過立法確立的，以保險形式實行的，對于因喪失勞動能力或勞動機會而不能勞動或暫時中斷勞動的勞動者提供一定的物質幫助或相應的補償，使其至少能維護基本生活的一種社會保障制度。社會保險也是社會保障中的中間的層次。
社會福利是國家、地方或社會團體舉辦的以全體成員為對象的福利事業(yè)，如教育、文化、體育、衛(wèi)生設施、環(huán)境保護等等。這是社會保障中的最高層次。
社會保障的其他方面相比，社會福利是普遍保障制度；社會救濟是依據(jù)經濟情況調查而實行的保障制度；社會保險是以曾經存在的勞動關系為基礎而確立的保障制度。
社會保障也被稱為“安全網"，如果我們以三個層次作為縱座標，以就業(yè)保障、健康保障、養(yǎng)老保障、婦幼保障、最低生活保障等等內容為橫座標?？梢跃幙棾梢粡堃試夜芾頌橹袠械纳鐣Ｕ暇W。
三、從改革趨勢上透視兩者的關系
當勞動法與社會保障法邊緣不清時，就難以對各類關系，尤其是國家的作用做出清晰的描繪。恰當定位勞動法與社會保障法的相互關系，有助于我們進一步理清改革的思路。在我國改革中國家職責恰當定位無疑是最為重要的問題。勞動法與社會保障法所要解決的問題，在總體趨勢上是不同的。前者是國家“退位"不夠，主要應解決“國家該退位的地方應當退位"；后者是國家“進位"不夠，則更要注意“國家該進位的地方應當進位"。
（一）國家該退位的地方應當退位。
在勞動法的調整上，我國長期來存在的問題是行政因素過重，在改革過程中雖有較大的改進，但仍存在一系列問題，國家仍需進一步退位。目前，勞動關系中還存有大量的行政審查，例如：在勞動關系建立時一些地方執(zhí)行強制鑒證，招、退工的行政審查程序；在勞動報酬中實行的工資總額管制；在特殊工時中實行的行政審批等等，使勞動關系建立與運行中融入大量行政因素。勞動關系的產生、結束與運行不應當是三方關系，而只應當是勞動者與用人單位的雙方關系。尤其要突破的是國家為了行政管理的方便，規(guī)定每個勞動者只能建立一種勞動關系的觀念。
按照傳統(tǒng)勞動法學的理解，一個人只能有一種勞動法律關系。我國所有的勞動管理均是按這一思路來設計的。然而，市場經濟的發(fā)展使“一個勞動者只能形成一種勞動關系"的觀念有了全方位的突破。一個勞動者事實上已出現(xiàn)了多重勞動關系。一個人同時保持兩個或兩個以上的勞動關系時，各個勞動關系可有三種銜接形式。(1)并列銜接。兩個或兩個以上的勞動關系以鐘點工的形式并列銜接。如一個勞動者在甲單位從事四小時勞動，而在乙單位從事四小時勞動。(2)主從銜接。兩個或兩個以上的勞動關系以主職與兼職的形式銜接。目前科技人員的兼職勞動是最典型的形式。當著科技人員在用人單位的指揮之下從事第二職業(yè)時，其實形成了多重勞動關系。(3)虛實銜接。兩個勞動關系以一個與勞動過程相聯(lián)系，一個不與勞動過程相聯(lián)系的形式相銜接。最典型的形式就是“待工"的勞動者保留與原單位的勞動關系（不與勞動過程相聯(lián)系），并另與新的用人單位建立實的勞動關系（與勞動過程相聯(lián)系）。這是勞動制度改革過程中出現(xiàn)的一種過渡形式。
當著現(xiàn)實邏輯與觀念邏輯發(fā)生沖突時，需要重新審視的恰恰是觀念的邏輯。“一個勞動者只能形成一種勞動關系"這種觀點在計劃經濟時代無疑是恰當?shù)?。在那時，一個勞動者出現(xiàn)了多重勞動關系，國家將很難進行統(tǒng)一的管理。今天，當著勞動力通過市場來進行配置，為了使人盡其才，一個人存在多重勞動關系恰恰是一種常態(tài)。正是市場經濟的發(fā)展，要求對“一個勞動者只能形成一種勞動關系"的觀念進行全方位的突破。
允許一個勞動者同時建立兩個或兩個以上的勞動關系，對我國的勞動管理和社會保障制度會帶來有益的影響。在用工管理方面，應當允許一個勞動者同兩個用人單位簽訂勞動合同，當然兩單位工作時間總和不應超過現(xiàn)行的工時制度；在工資管理方面，各地在公布和調整最低工資時，應同時公布月最低工資標準和時最低工資標準，如果一個職工每天在甲乙各工作四小時的話，甲單位或乙單位都只按月最低工資標準的百分之五十來執(zhí)行；在社會保障方面，繳費關系應當與工資關系掛鉤，以養(yǎng)老保險為例，每個勞動者固然只能有一個個人帳戶，但應要求多個用人單位根據(jù)勞動者工資的一定比例向這一勞動者的個人帳戶繳納養(yǎng)老保險費，從而保障勞動者的利益。
（二）國家該進位的地方應當進位
與勞動法相比，我國社會保障法的突出的問題是國家有一些該到位的領域尚未到位。
首先，立法者沒有設置有效的刑事立法來保障社會保險費的征收。我國在修改后的刑法中并沒有對嚴重危害社會保險制度的各類違法行為予以明確規(guī)定，而只是混同于普通刑事犯罪行為。在少數(shù)的行政法規(guī)或行政規(guī)章中，制裁力度也較弱。實踐證明，這種立法的滯后，已經帶來明顯的負面影響，以致于使社會保險費的征收困難，挪用嚴重。
其次，社會保險經辦機構缺乏承擔“使社會保險基金保值增值"任務的主體資格。盡管《中華人民共和國勞動法》第74條規(guī)定“社會保險基金經辦機構依照法律規(guī)定，管理和運營社會基金，并負使社會保險基金保值增值的責任。"但是，在現(xiàn)行的管理體制中，社會保險經辦機構只是隸屬于國家機關的一個事業(yè)單位，其地位決定了它難以承擔“使社會保險基金保值增值"的任務。事實上，許多地方和主管部門運用社會保險基金搞生產投資，基本建設投資或是財政挪用并逾期不歸已成司空見慣的現(xiàn)象。社會保險經辦機構根本難以有所作為。
再次，長期以來，國家將理應承擔的職工養(yǎng)老保險改革的成本予以轉嫁。對于穩(wěn)性養(yǎng)老金債務，各國一般都認為是國家的應承擔的責任。所謂隱性養(yǎng)老金債務，是指一種養(yǎng)老金制度終止實施時應承擔的現(xiàn)時退休者的養(yǎng)老金和根據(jù)在職職工過去工作年限所承諾的未來養(yǎng)老金的支付責任。各國一般采用諸如國家財政補貼、國有資產補償、政府發(fā)行國債后征稅兌付國債等方式予以彌補隱性養(yǎng)老金債務。近年來，我國雖然對這一問題有所認識，但由于長期拖欠，已使解決這一問題的難度大大增加。
最后，由于我國將社會保險法作為勞動法的調整對象，社會保險爭議也完全按勞動爭議來處理?！吨腥A人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》完全將養(yǎng)老保險爭議作為勞動爭議來規(guī)定是不恰當?shù)摹ｋS著我國走向市場經濟步伐逐步加快，勞動力流動性也越來越大。一個勞動者在幾十年漫長的就業(yè)期間可能與多個用人單位發(fā)生勞動關系。一些用人單位可能破產、兼并、重組等等，一旦勞動者發(fā)現(xiàn)其帳戶內保險金不足，根本無法通過勞動爭議程序來維護自身的合法權益。事實上，用人單位不繳納養(yǎng)老保險，不能僅視為損害了勞動者的利益，應當視為侵犯了國家和社會的利益；受到侵害的勞動者雖也可以提起勞動爭議程序，以保護自己的民事權利；但更應通過行政訴訟程序的方式，來維護自己的合法權益。這樣規(guī)定有利于明確國家責任，強化社會保險費的征繳力度。國家有關部門在用人單位不依法按時足額征納或在法律規(guī)定的情況下，必須承擔有關責任，而并非在社會保障關系中扮演“守夜人"角色。由于勞動者利益受到侵犯時，國家須承擔先行支付的責任，就會促使有關部門提高社會保障的強制程度。
總之，明確勞動法與社會保障法的相互關系，不僅有重大的理論意義，也有很強的實際意義。
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