“土十條”問世背后：土壤再不治理 恐出大問題

  土壤乃“生命之基，萬物之母”。與空氣和水一樣，土壤是人類賴以生存的重要資源。

  但土壤危機(jī)的累積以及人們對(duì)于土壤質(zhì)量的關(guān)注，從來沒有達(dá)到像今天這樣的高度。5月31日，千呼萬喚始出來的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(下稱《土十條》)由國務(wù)院頒布。

  土壤污染治理工作將就此走上快車道。農(nóng)用地分類管理將引入哪些新做法？《土十條》提出，實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)現(xiàn)行的管理存在的漏洞，今后在法律法規(guī)和執(zhí)行上將采取什么措施？此外，在一些省份污染耕地集中區(qū)域，建設(shè)綜合防治先行區(qū)，如何優(yōu)先組織開展治理與修復(fù)？

  土壤污染已到較為危險(xiǎn)程度

  2015年，就在環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院起草小組緊鑼密鼓地編制《土十條》之際，一支由中外專家組成的“神秘”團(tuán)隊(duì)也在行動(dòng)，他們包括中方組長上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王樹義、外方組長阿美科福斯特惠勒環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施公司首席技術(shù)專家馬威(WitSiemieniuk)等十余位專家。

  從當(dāng)年的3月到9月，這些專家們共舉行了四次聯(lián)合工作會(huì)議和多次內(nèi)部工作會(huì)議，還到武漢等地調(diào)研，到美國、加拿大考察，并在上海、廣州進(jìn)行關(guān)門討論。他們的任務(wù)是在10月底，拿出一份有關(guān)中國土壤污染管理的報(bào)告，供當(dāng)年11月召開的中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)(下稱“國合會(huì)”)2015年年會(huì)討論。

  國合會(huì)是中國政府成立的國際性高級(jí)咨詢機(jī)構(gòu)，現(xiàn)任國合會(huì)主席是國務(wù)院副總理張高麗。而國合會(huì)每年提交給中國政府的政策建議，都會(huì)直達(dá)最高決策層。

  足見土壤污染管理這一課題的重要與緊迫。

  這份報(bào)告得出了這樣的結(jié)論：中國正面臨日趨嚴(yán)重的土壤污染問題，農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量令人關(guān)注，礦業(yè)開采廢棄場(chǎng)地的土壤環(huán)境問題突出，工業(yè)生產(chǎn)、礦業(yè)開采、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及大氣污染沉降成為中國土壤污染挑戰(zhàn)面臨的重要原因。另外，部分地區(qū)土壤、基巖和地下水中某些金屬和元素本底值水平高也加劇了污染程度。

  這與我國首次開展的全國土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果不謀而合。

  2005年至2013年，環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，并于2014年4月發(fā)布了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。調(diào)查結(jié)果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。工礦業(yè)、農(nóng)業(yè)等人為活動(dòng)以及土壤環(huán)境背景值高是造成土壤污染或超標(biāo)的主要原因。全國土壤總的超標(biāo)率為16.1%，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%。

  這份公報(bào)未發(fā)布全國土壤污染狀況的空間分布圖，但披露了總體上的土壤污染特征。

  從土壤污染的分布情況來看，中國南方的土壤污染重于北方，長三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大，鎘、汞、砷、鉛四種無機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢(shì)。

  公報(bào)未發(fā)布土壤污染趨勢(shì)相關(guān)數(shù)據(jù)，但指出了中國土壤污染正在增加。其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

  2015年，國土部中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布了《中國耕地地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告》，結(jié)論是東北黑土地有機(jī)質(zhì)明顯下降，南方耕地酸化和北方耕地堿化趨勢(shì)加劇。調(diào)查耕地范圍內(nèi)有21.6%的耕地酸化嚴(yán)重，29.3%的土壤堿化趨勢(shì)加劇，造成土壤板結(jié)，肥力下降。

  以化肥為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國每年化肥使用量在5800多萬噸，使用量是世界第一。化肥施入土壤后一般有三個(gè)去向：一是被當(dāng)季作物吸收；二是殘留在土壤中，作為土壤養(yǎng)分可以被下一季作物吸收利用；三是損失到大氣和水體環(huán)境中。目前，美國糧食作物氮肥利用率大體在50%，歐洲主要國家糧食作物氮肥利用率大體在65%，比我國高15～30個(gè)百分點(diǎn)。

  氮肥引起的溫室氣體排放占農(nóng)田碳足跡的60%～90%，巨大的氮肥施用引起的氮素活化及其對(duì)全球環(huán)境的負(fù)面影響已成為中國農(nóng)業(yè)的癥結(jié)。

  國合會(huì)秘書長、環(huán)境保護(hù)部副部長李干杰說：“各種調(diào)查顯示的信息表明，中國的土壤污染已經(jīng)到了較為危險(xiǎn)的程度，如果再不加強(qiáng)土壤污染管理，恐怕會(huì)出大問題。若放任不管，一些地方吃飯將成問題。”

  土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

  那么，中國土壤污染管理中究竟存在哪些問題？

  王樹義分析說，中國真正意義上的土壤污染管理是從2005年開始的。這一年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(下稱《決定》)明確提出：“以防治土壤污染為重點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)”“開展全國土壤污染狀況調(diào)查和超標(biāo)耕地綜合治理”“合理使用農(nóng)藥、化肥，防治農(nóng)用薄膜對(duì)耕地的污染”“污染嚴(yán)重且難以修復(fù)的耕地應(yīng)依法調(diào)整”。

  這是中國歷史上第一個(gè)對(duì)土壤污染問題作出明確規(guī)定的規(guī)范性文件。這之后，盡管有各種文件和措施出臺(tái)，但土壤環(huán)境保護(hù)或土壤污染防治的基本法律、法規(guī)仍然缺失。

  時(shí)至今日，我國沒有一部關(guān)于土壤環(huán)境保護(hù)或者土壤污染防治的法律、法規(guī)出臺(tái)。目前土壤污染管理的主要依據(jù)仍然只是國務(wù)院2005年的《決定》和環(huán)保部2008年的《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》。[Page]

  此外，我國專門的土壤污染管理機(jī)構(gòu)缺失，土壤環(huán)境監(jiān)管能力薄弱。王樹義介紹，多年來，各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門中幾乎都未設(shè)立專門的土壤環(huán)境保護(hù)或土壤污染防治管理機(jī)構(gòu)。直至今年3月，環(huán)保部才專門設(shè)立了水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。

  更重要的是，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。目前的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618-1995)，主要適用于農(nóng)用地的土壤環(huán)境管理，適用于建設(shè)用地的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺失。什么樣的土壤屬被污染、不適合人居住的，什么樣的土壤是必須要修復(fù)的等等，沒有一個(gè)權(quán)威的說法。

  環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，我國現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618-1995)存在三個(gè)主要問題：一是適用范圍小，僅適用于農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場(chǎng)、林地、自然保護(hù)區(qū)等土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)，不適用居住、商服、工業(yè)等建設(shè)用地的評(píng)價(jià)；二是項(xiàng)目指標(biāo)少，僅規(guī)定了8項(xiàng)重金屬和2項(xiàng)農(nóng)藥殘留指標(biāo)；三是全國“一刀切”規(guī)定不能反映區(qū)域差異，部分指標(biāo)限值不盡合理。

  保護(hù)未受污染土壤環(huán)境質(zhì)量，應(yīng)制定實(shí)施土壤環(huán)境背景值標(biāo)準(zhǔn)；管控土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)制定實(shí)施保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選值標(biāo)準(zhǔn)；保障污染土壤安全利用，應(yīng)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定針對(duì)特定污染土壤的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。而這些，在土壤污染管理上幾乎是空白。

  《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者從環(huán)保部了解到，在土壤標(biāo)準(zhǔn)方面，目前需要制修訂的標(biāo)準(zhǔn)至少有五項(xiàng)：制修訂農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，替代現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);制修訂土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理與修復(fù)等技術(shù)規(guī)范，以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則；完善土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，修訂肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質(zhì)限量和農(nóng)用污泥中污染物控制等標(biāo)準(zhǔn)，制訂可降解農(nóng)用地膜標(biāo)準(zhǔn)，修訂農(nóng)用地膜、農(nóng)藥包裝標(biāo)準(zhǔn)；完善土壤中污染物分析測(cè)試方法；分類研制一批土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品。

  避免照搬氣水污染治理思路

  《土十條》出臺(tái)后，有環(huán)保專家對(duì)記者表示，“其實(shí)，叫《土壤污染防治初步行動(dòng)計(jì)劃》更為貼切。因?yàn)榕c大氣污染、水污染相比，目前土壤污染的具體情況誰都說不清楚。”

  也正因?yàn)槿绱?，“摸清底?shù)”成為土壤污染管理和防治的首要任務(wù)。

  環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2005年至2013年，該部會(huì)同國土資源部開展全國土壤污染狀況調(diào)查，調(diào)查面積約為630萬平方公里，其中，耕地調(diào)查精度為8公里×8公里，林地、草地調(diào)查精度為16公里×16公里，未利用地調(diào)查精度為32公里×32公里。

  “總體而言，現(xiàn)有各項(xiàng)調(diào)查的精度難以滿足土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)的需要，需進(jìn)一步提高調(diào)查精度?！边@位負(fù)責(zé)人說，為此，《土十條》提出要開展土壤污染狀況詳查工作，摸清土壤污染底數(shù)，為深入開展土壤污染防治工作提供基礎(chǔ)支持。

  “底數(shù)不清”的原因還在于沒有一個(gè)統(tǒng)一的國家層面的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者了解，目前除環(huán)保部門外，開展土壤監(jiān)測(cè)的部門還有農(nóng)業(yè)、國土部門。環(huán)保部門開展的土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)以農(nóng)用地、污染地塊土壤環(huán)境狀況為主，農(nóng)業(yè)部門以耕地地力為主，國土部門以測(cè)定土壤中礦物元素及其他無機(jī)指標(biāo)為主。

  相比之下，環(huán)保部的土壤監(jiān)測(cè)更細(xì)一些。目前，環(huán)保部正在開展土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)建設(shè)，在全國布設(shè)土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)點(diǎn)位和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位。其中，基礎(chǔ)點(diǎn)位布設(shè)以耕地土壤為主，覆蓋我國東北平原主產(chǎn)區(qū)、黃淮海平原主產(chǎn)區(qū)、長江流域主產(chǎn)區(qū)、汾渭平原主產(chǎn)區(qū)、河套灌區(qū)主產(chǎn)區(qū)、華南主產(chǎn)區(qū)和甘肅新疆主產(chǎn)區(qū)等七大糧食主產(chǎn)區(qū)。

  風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位布設(shè)覆蓋工礦企業(yè)周邊、設(shè)施農(nóng)業(yè)集中區(qū)、污灌區(qū)、集中式飲用水源地等，其中，京津冀區(qū)域以城市“退二進(jìn)三”遺留遺棄場(chǎng)地為重點(diǎn)，珠三角地區(qū)以化工、電鍍、印染等重污染行業(yè)企業(yè)為重點(diǎn)，湘江流域和西南地區(qū)以重有色金屬、磷礦等礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)為重點(diǎn)。

  “應(yīng)該將土壤保護(hù)確定為中國的一項(xiàng)基本國策?！蓖鯓淞x說，保護(hù)土壤就是保護(hù)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。

  環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)部(土壤環(huán)境保護(hù)中心)主任王夏暉研究員認(rèn)為，在解決土壤污染問題時(shí)，要避免照搬大氣、水污染治理思路和技術(shù)路徑，需要考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件等因素，綜合確定土壤污染管理和防治思路，將風(fēng)險(xiǎn)管控貫穿始終。

  王夏暉說，所謂風(fēng)險(xiǎn)管控，就是要按照不同土地用途分別界定。對(duì)農(nóng)用地而言，風(fēng)險(xiǎn)管控就是指通過農(nóng)藝調(diào)控、替代種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及劃定特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域等措施，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保障耕地得到安全利用;對(duì)建設(shè)用地而言，風(fēng)險(xiǎn)管控則是指通過對(duì)污染地塊設(shè)立標(biāo)志和標(biāo)識(shí)，采取隔離、阻斷等措施，防止污染進(jìn)一步擴(kuò)散，或劃定管控區(qū)域，限制人員進(jìn)入，防止土壤擾動(dòng)，以及通過用途管制，規(guī)避隨意開發(fā)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

  此外，對(duì)位于部分農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、人口集中聚居區(qū)周邊的工礦企業(yè)，應(yīng)實(shí)施污染物特別排放限值，造成土壤嚴(yán)重污染的企業(yè)，甚至要采取退出措施。