排污權交易陷入“三重門” 加強法律約束或成“良方”

  2014年，以碳排放權、污染物排放權為代表的排放權交易制度建設在中國不斷取得新的突破：碳排放權交易7大國家級試點全部啟動，5大試點完成首次配額履約，發(fā)改委將控制碳排放強度納入干部考核體系。然而，在排放權交易的實際運行中，企業(yè)對排放權的資產屬性認識不夠，政府GDP至上的觀念仍需轉變，對排放的法律性約束亟待加強。

  排污權交易“門可羅雀”碳配額履約“臨陣磨槍”

  排放權是指控制一定區(qū)域內溫室氣體、主要污染物等的排放總量，再將其劃成配額分給不同的排放單位形成的權利。排放權交易建立在“排放有償”的理念之上，通過排放配額的交易流轉實現(xiàn)總量控制的目標。排放權交易制度將對環(huán)境有影響的排放物量化成指標并賦予其資產屬性，以市場的手段有效地實現(xiàn)環(huán)境保護。

  排放權交易起源于美國上世紀70年代制定的《清潔空氣法》中對排污權交易作出的立法性規(guī)定。我國的排放權交易也是從污染物排放權(即排污權)交易開始的，自2007年起，國家有關部門先后批復了天津、江蘇等11個省(市)成為國家級排污權有償使用和交易試點，一些省份也自行選擇部分市(縣)開展試點，交易機構如雨后春筍般在各地掛牌。

  但總體上看，許多地方的排污權交易零散冷清。上海、北京、天津于2008年先后建立了環(huán)境交易平臺，前兩者至今沒有排污權交易；成立于2011年6月的成都環(huán)境交易所因一直沒有交易甚至面臨被整合；而天津排放權交易所也僅完成了一筆交易。

  據(jù)了解，各地的排污權交易大多是由政府協(xié)調完成的“拉郎配”，市場機制尚未完全發(fā)揮作用。

  碳排放權交易起步相對較晚，2011年，國家發(fā)展改革委同意北京等7個省市開展碳排放權交易試點。2013年因有深圳、上海、北京、廣東、天津5個試點先后啟動碳排放權交易而被業(yè)內人士稱為我國碳交易元年，隨后的2014年，除了湖北、重慶相繼開啟試點之外，前5個試點更是經歷了首次履約。

  碳配額履約是審核機構對控排企業(yè)進行審核，將其實際二氧化碳排放量與所獲配額進行比較，配額有剩余的可以出售或者留到下一年使用，超排的必須在市場上購買指標，從而使各企業(yè)實際排放總量不超過約定值。各試點的交易管理辦法中都對企業(yè)的履約期限作出了明確規(guī)定，然而，在實際履約中，除上海與深圳，其余3個試點的履約期均向后推遲。

  北京發(fā)改委將原定的6月15日推到6月27日，廣東省同樣將履約期限從6月20日推到7月15日。而天津則先后兩次推遲履約期，從原定的5月31日一直推到7月25日。

  與推遲履約期相伴的是企業(yè)碳交易的“臨陣磨槍”。根據(jù)天津排放權交易所公開數(shù)據(jù)計算，天津2013年碳配額共交易約105.7萬噸，其中有89.4萬噸是在不到兩個月的履約期內成交的，占總成交量的近60%；無獨有偶，截至6月30日，深圳交易碳配額約152萬噸，而其中有107萬噸是在6月9日至6月30日內完成的，占比超過70%。

  “三重門”限制排放權交易

  環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南介紹，我國碳排放權與排污權不同，排污權是基于絕對總量的控制，而碳排放權是基于增量的總量控制。也就是說排污權的總指標是逐年遞減的，而碳指標總體上仍可增加，只是排放強度下降。但是，兩者的交易機制相似，原理均是通過市場手段降低整個社會的減排成本并控制排放量。

  目前，我國排放權交易市場發(fā)展總體上受到“三重門”的限制。

  第一重門：企業(yè)對排放權的資產屬性認識不深刻，參與熱情不高。2008年參與了天津唯一一筆排污權交易的天津天士力集團旗下一家公司的總經理田雨表示，當時很多參與者根本就不知道排污權到底是怎么回事，“大家不知道買這個到底有什么用、不買又會怎樣”。

  天津市環(huán)保局副局長趙恩海表示，有的企業(yè)認為通過了環(huán)評又交了排污費，自然就有了排污權，這是不對的。

  碳配額履約同樣暴露了一些問題，全國5個試點中，上海履約率為100%，天津4家、廣東2家、深圳4家未按期履約，而北京在距離最后履約期限只有10天時，仍有多一半企業(yè)未履約。

  業(yè)內人士認為，認為控排增加成本、不會增加收益，才是他們不愿履約的根本原因。

  第二重門：政府GDP至上的觀念限制排放權交易。天津排放權交易所總經理王靖表示，排放量的限制意味著對企業(yè)發(fā)展的限制，也意味著對地方發(fā)展的限制，沒有國家的強制規(guī)定，很多地方政府不會主動掐掉自己的發(fā)展空間。由于環(huán)境存在一定的流通性，排污權還會涉及跨區(qū)域交易的問題，“大部分政府不會犧牲自己的GDP發(fā)展空間而把排污權賣給其他地方，這就形成了地方保護，交易市場也變得破碎化了?！蓖踅鹉险f。

  負責多地碳排放審核工作的中國船級社質量認證公司一位負責人透露二氧化碳的流動性決定了碳交易可以在不同地區(qū)之間進行“但在審核過程中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方政府還是以GDP至上，配額發(fā)放很多導致碳價下跌。”他說。

  第三重門：法律約束相對較弱導致企業(yè)超排“后果不嚴重”。從碳排放超標罰款數(shù)字上看，各地的懲罰力度都不算大，企業(yè)超排成本低。上海規(guī)定超標最高罰款10萬元，北京規(guī)定對超排部分按市場均價的3至5倍處罰，深圳規(guī)定對超排部分予以3倍的罰款；而天津甚至沒有罰金。而排污權方面，王金南表示，雖然日前出臺了指導意見，但關于處罰等問題還需要有法律明確約束。

  轉變觀念加強法律約束

  排污權與碳排放權的市場均分為兩級，一級市場由政府向排放單位發(fā)放配額，不同的是，目前排污權已明確了初次有償分配，即企業(yè)拿指標不免費，而在碳排效一級市場則以免費發(fā)放為主，但廣東、深圳等地也開展了配額拍賣等有償獲得形式；在二級市場，減排成本低的企業(yè)多減，同時出售因減排剩余的配額以獲利，而減排成本高的企業(yè)則可以在市場上購買配額。

  據(jù)悉，目前我國的兩種排放權交易機制正在逐步完善，但是其運行過程中暴露出的問題仍要求政府站在頂層設計的高度，從控制排放、降低社會減排成本的初衷出發(fā)，通過轉變觀念、加大立法約束力度提升整個社會的排放權資產管理能力。

  首先，轉變GDP至上觀念，通過“黑名單”制度建立排放權市場誠信體系。國家發(fā)改委8月15日稱，我國將把二氧化碳排放強度降低指標完成情況納入各地區(qū)(行業(yè))經濟社會發(fā)展綜合評價體系和干部政績考核體系。天津科技大學能源環(huán)境與綠色發(fā)展研究中心主任孫振清表示，政府不再看重GDP，對超標排放的企業(yè)可以真正做到免除全部優(yōu)惠政策，這種約束甚至比罰款更為有效。

  其次，加強國家層面立法，提高懲罰力度。王金南認為，日前關于排污權指導意見的出臺是中國探索排污權有償使用和交易制度頂層設計的重要一步，但還有很長的路要走，特別是應該在環(huán)保立法方面將這一制度寫入，起到更強有力的規(guī)范和約束效果。王靖也表示，就碳排放而言，很有必要出臺國家層面的“應對氣候變化法”，將政府、企業(yè)等各方面的責任和權利加以明確規(guī)定，也可以提高罰款的額度。

  再次，適當推動排放權跨區(qū)域交易。國家發(fā)改委氣候司副司長孫翠華今年多次表示，我國將在三年內出臺關于全國性碳市場的完善政策，建設全國碳市場已被提上議事日程。王靖認為，跨區(qū)域交易有利于實現(xiàn)全國排放的總控制目標，但一定要做好頂層設計，包括對企業(yè)在內的各參與者進行系統(tǒng)的培訓。

  而就排污權跨區(qū)域交易而言，此次中央的指導意見做了一些規(guī)定。王金南強調“不同區(qū)域環(huán)境能夠承載的污染量不同，同樣的污染物對不同地區(qū)產生的影響差異很大，一定要做好比例系數(shù)的換算，決不能以犧牲環(huán)境為代價換取排污權的跨區(qū)域交易?！?