新一輪城市群規(guī)劃啟動！省際協(xié)調(diào)難如何突破？

業(yè)內(nèi)專家表示，城市群建設規(guī)劃核心是一體化，要促進要素資源在城市群內(nèi)部有效配置，打破行政邊界的障礙。

隨著近期長江中游城市群和北部灣城市群建設“十四五”實施方案的批復，新一輪城市群規(guī)劃編制啟動。

業(yè)內(nèi)專家表示，城市群建設規(guī)劃核心是一體化，要促進要素資源在城市群內(nèi)部有效配置，打破行政邊界的障礙?？梢酝瞥鲆恍┏鞘腥簝?nèi)跨區(qū)域的重大項目工程，推進區(qū)域聯(lián)動。

“兩橫三縱”格局初步形成

隨著中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，2014年，中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，作為指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性規(guī)劃。該規(guī)劃提出，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制。

該規(guī)劃還明確了目標：“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市群集聚經(jīng)濟、人口能力明顯增強。此后“十三五”規(guī)劃又進一步明確，構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局，并列明了19個城市群。

即優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關中平原城市群，規(guī)劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。

長江中游城市群就是第一個獲得批復的城市群。2015年4月，國務院批復同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》，這也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺后國家批復的第一個跨區(qū)域城市群規(guī)劃。

此后，國務院又陸續(xù)批復了哈長、成渝、長江三角洲、中原、北部灣、關中平原、呼包鄂榆和蘭州-西寧城市群等跨省級行政區(qū)域的城市群發(fā)展規(guī)劃。其他城市群則是屬于一省轄區(qū)范圍內(nèi)。

中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長兼秘書長陳耀向第一財經(jīng)表示，全國城市群有19個，但是并沒有都制定發(fā)展規(guī)劃。這19個城市群的能級大小有很大差別，在全國的地位也不同。

2018年發(fā)布的《中共中央 國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出，推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展。建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。

具體包括以北京、天津為中心引領京津冀城市群發(fā)展，帶動環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。以上海為中心引領長三角城市群發(fā)展，帶動長江經(jīng)濟帶發(fā)展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區(qū)建設，帶動珠江-西江經(jīng)濟帶創(chuàng)新綠色發(fā)展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發(fā)展，帶動相關板塊融合發(fā)展。

編制這些城市群規(guī)劃的過程也推動了區(qū)域合作，比如長江中游三省、川渝等區(qū)域之間合作加深。

2021年3月，國家發(fā)改委組織召開的城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議第二次會議指出，2020年是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》收官之年，1億非戶籍人口在城市落戶目標順利實現(xiàn)，“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局初步形成，城市可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升，城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐，新型城鎮(zhèn)化取得歷史性成就。

不過，陳耀表示，城市群規(guī)劃往往成為地方要政策的一種渠道。比如幾個國家中心城市的定位就是從城市群規(guī)劃中出來的。因為城市群范圍大，涉及城市多，尤其是跨省份城市群，在推進城市群一體化方面，效果并不是很明顯。

新一輪城市群規(guī)劃

前述去年3月召開的會議提出，2021年國家發(fā)改委將編制新一輪國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。去年6月，國家發(fā)改委規(guī)劃司召開了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》專家咨詢委員會會議。

3月17日，國家發(fā)改委發(fā)布的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》已經(jīng)明確要求“貫徹落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》”。同時，該文件提出，印發(fā)實施長江中游、北部灣、關中平原城市群發(fā)展“十四五”實施方案，推動建立城市群多層次、常態(tài)化協(xié)商協(xié)調(diào)機制。

在這些城市群的發(fā)展規(guī)劃中，除了關中平原、呼包鄂榆、蘭州-西寧等城市群規(guī)劃期至2035年，其他包括長江中游、哈長、成渝、長江三角洲、北部灣、中原等城市群的規(guī)劃期限都是到2020年。

今年2月，國務院批復了《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》。作為第一個獲批的城市群，長江中游城市群也是第一個獲批“十四五”實施方案的。近日，《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》也獲得國務院批復。

陳耀表示，跨省級行政區(qū)域城市群協(xié)調(diào)難度大，要有比較有效的協(xié)調(diào)機制。除非在國務院或者國家部委層面建立協(xié)調(diào)機制，沒有上一級協(xié)調(diào)機制，推進起來比較困難?，F(xiàn)在大多是城市群內(nèi)部根據(jù)規(guī)劃定位各自做各自的事情，涉及跨省級之間的事項推進得比較難。

《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》在肯定過去成果時也指出，長江中游城市群發(fā)展還面臨不少突出問題，主要是省際協(xié)商協(xié)作機制不健全，一體化發(fā)展水平偏低；中心城市對周邊輻射帶動不足，次級城市發(fā)展相對緩慢；關鍵技術攻關和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化能力不強，具備核心競爭力的產(chǎn)業(yè)偏少；營商環(huán)境有待優(yōu)化，全方位開放格局尚未全面形成；長江污染治理基礎還不牢固，綠色低碳轉(zhuǎn)型任務繁重；新冠肺炎疫情的發(fā)生也暴露出安全韌性發(fā)展水平不高，防范化解重大風險能力較弱等問題。

國家發(fā)改委政研室發(fā)布的新型城鎮(zhèn)化典型案例也指出，北部灣城市群總體仍處于培育階段，整體經(jīng)濟發(fā)展水平偏低，常住人口城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平。基礎設施互聯(lián)互通不足；產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展水平不足；對外開放水平有待提升；一體化發(fā)展水平仍然偏低，高效協(xié)同的發(fā)展機制有待健全。

陳耀表示，城市群建設規(guī)劃核心是一體化，要促進要素資源在城市群內(nèi)部有效配置，打破行政邊界的障礙?？梢酝瞥鲆恍┏鞘腥簝?nèi)跨區(qū)域的重大項目工程，能夠推進區(qū)域聯(lián)動，跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這些項目包括城際鐵路、高速公路，以及新型基礎設施、科技基礎設施，形成共享平臺。

“十四五”規(guī)劃也提出，以促進城市群發(fā)展為抓手，全面形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。優(yōu)化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發(fā)展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市群，培育發(fā)展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。

其中，《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》提出，以培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈為引領，優(yōu)化多中心網(wǎng)絡化城市群結構，增強經(jīng)濟和人口承載能力，在全國統(tǒng)一大市場中發(fā)揮空間樞紐作用，打造長江經(jīng)濟帶發(fā)展和中部地區(qū)崛起的重要支撐、全國高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極、具有國際影響力的重要城市群。