萬(wàn)億級(jí)特別國(guó)債發(fā)行呼聲漸高，是否發(fā)、如何用？

經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，發(fā)行特別國(guó)債來(lái)擴(kuò)大投資消費(fèi)呼聲漸高，但是否再度啟用這一非常規(guī)工具各方觀點(diǎn)不一

受新一輪疫情、國(guó)際局勢(shì)變化等超預(yù)期因素影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，企業(yè)困難增多。為此，積極財(cái)政政策正靠前發(fā)力，這包括退稅、專項(xiàng)債發(fā)行均明顯提速。與此同時(shí)，財(cái)政部正抓緊謀劃增量政策工具。特別國(guó)債毫無(wú)疑問(wèn)是增量政策工具可選項(xiàng)，且近來(lái)呼聲漸高。

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒是支持今年發(fā)行特別國(guó)債的專家之一。他告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨疫情反彈、地產(chǎn)下行、輸入性通脹、歐美貨幣政策收緊的四重風(fēng)險(xiǎn)，中低收入人群、小微企業(yè)、餐飲旅游等行業(yè)，以及基層政府均面臨困境。中央要求抓緊謀劃增量政策工具，加大相機(jī)調(diào)控力度，建議盡快發(fā)行2萬(wàn)億元特別國(guó)債，用于投資基建、補(bǔ)貼特定低收入人群和支持抗疫。

當(dāng)然，也有專家認(rèn)為現(xiàn)在還未到動(dòng)用特別國(guó)債時(shí)機(jī)，面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)可以優(yōu)先選擇常規(guī)的財(cái)政政策工具，這包括加大盤活動(dòng)用財(cái)政存量資金，調(diào)整預(yù)算適度提高赤字增加普通國(guó)債或地方債等。當(dāng)常規(guī)政策工具不足以應(yīng)對(duì)后期經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，再動(dòng)用特別國(guó)債這一特殊、非常規(guī)政策工具。

時(shí)隔兩年特別國(guó)債重來(lái)？

對(duì)普通百姓來(lái)說(shuō)，最近一次知曉特別國(guó)債是大概兩年前的2020年5月下旬。彼時(shí)，面對(duì)突如其來(lái)的新冠疫情沖擊，包括中國(guó)在內(nèi)的世界經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退，國(guó)內(nèi)消費(fèi)、投資、出口、財(cái)政收入均下滑，基層財(cái)政收支矛盾加劇。

為此在推遲召開(kāi)的2020年5月下旬的全國(guó)兩會(huì)上，中國(guó)推出一攬子政策應(yīng)對(duì)工具，其中之一正是發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債，用于地方公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出。這是特殊時(shí)期的特殊舉措。

受疫情擴(kuò)散、俄烏沖突等超預(yù)期因素影響，中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯加大，而這也是部分專家呼吁發(fā)行特別國(guó)債的重要原因。

羅志恒表示，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨四大風(fēng)險(xiǎn)。一是3月以來(lái)國(guó)內(nèi)疫情多點(diǎn)散發(fā)，不僅在短期內(nèi)影響企業(yè)、居民等市場(chǎng)主體的生產(chǎn)生活，還進(jìn)一步惡化了市場(chǎng)預(yù)期，經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯加大。二是房地產(chǎn)下行勢(shì)大力沉，預(yù)期低迷背景下居民購(gòu)房意愿與購(gòu)房能力均受到限制，商品房銷售仍然低迷，1-4月商品房銷售面積和銷售額同比下降20.9%和29.5%。三是輸入性通脹已體現(xiàn)在快速攀升的PMI價(jià)格分項(xiàng)指數(shù)，中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本上升。四是全球流動(dòng)性收緊、中美政策錯(cuò)位將引發(fā)資本外流以及資本市場(chǎng)受壓制等影響。

4月份部分經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)明顯回落，尤其是受8000億元留抵退稅等影響，財(cái)政收入明顯下滑，基層財(cái)政收支矛盾加大。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前4個(gè)月地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入同比下降3.9%，地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入同比下降28.8%。

為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央要求在加快落實(shí)已經(jīng)確定的退稅減稅降費(fèi)等政策同時(shí)，要抓緊謀劃增量政策工具，加大相機(jī)調(diào)控力度，把握好目標(biāo)導(dǎo)向下政策的提前量和冗余度。接受第一財(cái)經(jīng)采訪的多位財(cái)稅專家普遍認(rèn)為，特別國(guó)債顯然是財(cái)政政策增量工具可選項(xiàng)。

平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘正生認(rèn)為，疫情在沖擊財(cái)政收入的同時(shí)，穩(wěn)增長(zhǎng)和常態(tài)化防疫對(duì)財(cái)政支出的訴求上升，加之退稅和土地市場(chǎng)低迷，若沒(méi)有特別國(guó)債等增量工具，年內(nèi)積極財(cái)政發(fā)力或?qū)⒚媾R較大約束。目前來(lái)看，今年發(fā)行特別國(guó)債的必要性上升，時(shí)間在可能在三季度。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長(zhǎng)張明表示，針對(duì)目前市場(chǎng)主體缺乏需求的問(wèn)題，這時(shí)候尤其需要財(cái)政政策發(fā)力?？紤]到今年的特殊情況，建議財(cái)政部發(fā)行大規(guī)模特別國(guó)債。

中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)馮俏彬告訴第一財(cái)經(jīng)，最近關(guān)于發(fā)行特別國(guó)債的呼聲挺高，各方希望用這筆資金來(lái)拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大投資。從必要性來(lái)看確實(shí)越來(lái)越明顯，但當(dāng)前能否推出還需要觀察。

“特別國(guó)債之所以特別，是在于經(jīng)濟(jì)遭遇特殊的、突發(fā)性、重大的沖擊，通過(guò)日常財(cái)政政策工具難以解決時(shí)，才會(huì)動(dòng)用特別國(guó)債工具，而且特別國(guó)債需要相應(yīng)的資產(chǎn)去對(duì)應(yīng)，因此是否動(dòng)用特別國(guó)債仍需統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、財(cái)政收支狀況等考慮?！瘪T俏彬說(shuō)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授吉富星告訴第一財(cái)經(jīng)，特別國(guó)債是特殊時(shí)期的應(yīng)對(duì)舉措，不是常規(guī)政策工具，不建議頻繁使用，可以作為財(cái)政增量工具的備選項(xiàng)。在面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力下，可以優(yōu)先動(dòng)用常規(guī)增量財(cái)政政策工具，比如，首先目前政府債務(wù)余額距離限額還有較大空間，可以動(dòng)用存量額度空間。另外可以考慮加強(qiáng)跨周期調(diào)節(jié)，通過(guò)人大批準(zhǔn)后，將明年部分專項(xiàng)債額度提前到今年使用。

羅志恒表示，與增發(fā)國(guó)債或者增加專項(xiàng)債額度等常規(guī)工具不同，特別國(guó)債用途明確、發(fā)行相對(duì)靈活、不計(jì)入赤字。

“我國(guó)分別在1998年、2007年和2020年三次新發(fā)特別國(guó)債，分別補(bǔ)充四大商業(yè)銀行資本金、注冊(cè)成立中投公司管理外匯和應(yīng)對(duì)疫情沖擊，對(duì)穩(wěn)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)與金融市場(chǎng)起到重要作用。其中，前兩次特別國(guó)債發(fā)行均由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大常委會(huì)審議增發(fā)，反映了特別國(guó)債發(fā)行相對(duì)靈活、審批流程高效的特點(diǎn)。同時(shí)，特別國(guó)債由中央財(cái)政統(tǒng)一發(fā)行，不計(jì)入財(cái)政赤字。”羅志恒說(shuō)。

投向基建、抗疫、民生

盡管各方對(duì)于當(dāng)前是否發(fā)行特別國(guó)債有不同看法，但作為可選的增量工具，對(duì)特別國(guó)債投向探討依然有益。

2020年1萬(wàn)億元特別國(guó)債投向主要分為基建和抗疫兩大方向。具體來(lái)看，基建方面細(xì)分為12個(gè)領(lǐng)域，分別是公共衛(wèi)生體系建設(shè)、重大疫情防控救治體系建設(shè)、糧食安全、能源安全、應(yīng)急物資保障、產(chǎn)業(yè)鏈改造升級(jí)、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、生態(tài)環(huán)境治理、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在抗疫相關(guān)支出方面，細(xì)分為6個(gè)領(lǐng)域，分別是減免房租補(bǔ)貼、重點(diǎn)企業(yè)貸款貼息、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息、援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼、困難群眾基本生活補(bǔ)助和其他抗疫相關(guān)支出。

財(cái)政部曾總結(jié)特別國(guó)債政策效果為四大方面，這分別是進(jìn)一步補(bǔ)齊公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施短板，積極帶動(dòng)社會(huì)投資，有力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。支持開(kāi)展公立醫(yī)院改造升級(jí)、購(gòu)買核酸檢測(cè)試劑、加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備等疫情防控工作。推動(dòng)落實(shí)減免企業(yè)房租、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息、援企穩(wěn)崗等政策，為市場(chǎng)主體紓困解難，推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。安排資金解決基層特殊困難，進(jìn)一步緩解地方財(cái)政收支壓力，增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力。

目前來(lái)看，專家建言今年特別國(guó)債投向與2020年相近，但各有側(cè)重。

羅志恒建議，今年可發(fā)行2萬(wàn)億特別國(guó)債，專項(xiàng)用于三大任務(wù)。一是支持基建，對(duì)沖總需求快速下行，確保宏觀大盤穩(wěn)定，確保預(yù)期和信心穩(wěn)定；二是對(duì)特定低收入人群而非全體居民發(fā)放現(xiàn)金，將有限資金用在刀刃上，促進(jìn)消費(fèi)或提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力，確保社會(huì)和人心穩(wěn)定；三是支持各地常態(tài)化核酸檢測(cè)等疫情防控舉措，緩解基層壓力。

張明建議，今年發(fā)行特別國(guó)債可用來(lái)做三件事。一是給受疫情沖擊比較大的中低收入群體直接發(fā)消費(fèi)券。二是給受疫情沖擊比較嚴(yán)重的中小企業(yè)直接發(fā)放補(bǔ)貼。三是用特別國(guó)債募集資金支持地方政府重大基建項(xiàng)目建設(shè)。

吉富星表示，對(duì)于發(fā)行特別國(guó)債是側(cè)重于投向基建促進(jìn)投資，還是側(cè)重于給消費(fèi)者發(fā)放補(bǔ)貼拉動(dòng)消費(fèi)，各方看法不同。他認(rèn)為，特別國(guó)債可能主要還是投向基建拉動(dòng)投資，而民生保障方面更多可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)面向特困人群，不宜搞“直升機(jī)撒錢”，這樣做效果可能并不好。

專家認(rèn)為，中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，可用財(cái)力有限，直接給居民發(fā)錢在實(shí)操中難以做到，也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政不可持續(xù)，而且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)水平等不一，會(huì)導(dǎo)致不公平。