空喊口號(hào)，西咸一體化推進(jìn)為何難上加難？

西安與咸陽(yáng)的一體化發(fā)展，是西安都市圈破局的基礎(chǔ)條件，亦是關(guān)鍵之舉。不過(guò)，喊了18年，西咸一體化的步伐卻依舊緩慢。面對(duì)國(guó)內(nèi)其他都市圈如火如荼的建設(shè)，西安都市圈如何跑起來(lái)？

“西安是一個(gè)節(jié)奏很慢的城市。”9月2日，西安一名出租車師傅說(shuō)，“過(guò)去關(guān)中平原糧食收成好，大家都不用太辛勞的討生活，這個(gè)慢節(jié)奏就一直延續(xù)下來(lái)?！钡撬掍h一轉(zhuǎn)，“節(jié)奏慢的城市，當(dāng)然干啥都不急，你看西咸一體化喊了這么多年，還是沒(méi)干出啥來(lái)。”

何時(shí)與咸陽(yáng)真正實(shí)現(xiàn)“一體化”，共同發(fā)展大西安都市圈，是當(dāng)?shù)亟?jīng)年未變的熱門話題。如果從2002年兩市簽署《西咸兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化協(xié)議書》算起，這個(gè)話題已經(jīng)火了18年。

“但18年來(lái)，兩個(gè)地方除了電話區(qū)號(hào)統(tǒng)一外，很少有地方真正實(shí)現(xiàn)了一體化。”某西安政界人士如是評(píng)價(jià)，“大家都說(shuō)西安是慢節(jié)奏城市，但面對(duì)國(guó)內(nèi)其他都市圈如火如荼的建設(shè)，西安、咸陽(yáng)乃至陜西省，必須得快起來(lái)了?！?/p>

“西安都市圈建設(shè)過(guò)程中所遇到的問(wèn)題，與其他都市圈不同?！标兾魇∩鐣?huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任張寶通認(rèn)為，“一直以來(lái)西安有兩個(gè)城墻，一個(gè)是有形的古城墻，另一個(gè)是無(wú)形的城墻，以西安為本位的思想，把西安圈在其中，無(wú)法與其他城市實(shí)現(xiàn)真正的融合?！?/p>

西咸一體化18年長(zhǎng)跑

西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授林建中稱，西咸一體化的實(shí)質(zhì)是通過(guò)建設(shè)以西安、咸陽(yáng)為核心、次核心城市的都市圈，輻射周邊包括寶雞、渭南、銅川等城市，從而實(shí)現(xiàn)西安都市圈帶動(dòng)關(guān)中平原城市群，關(guān)中平原城市群帶動(dòng)陜西乃至西北發(fā)展的格局。

因此，西安與咸陽(yáng)的一體化發(fā)展，是破局的基礎(chǔ)條件，亦是關(guān)鍵之舉。早在2000年，便有當(dāng)?shù)貙＜覍W(xué)者呼吁西咸一體化。

西咸新區(qū)原黨工委書記王軍告訴記者，西咸一體化的提出是一個(gè)由外及內(nèi)、自下而上的過(guò)程。

2000年，陜西省內(nèi)有專家便提出了西咸一體化的概念。2002年12月，這一概念隨著西安與咸陽(yáng)簽訂《西安市咸陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》而進(jìn)入實(shí)操階段。兩市在當(dāng)時(shí)還商定按照“規(guī)劃統(tǒng)籌、交通同網(wǎng)、信息同享、市場(chǎng)同體、產(chǎn)業(yè)同步、科教同興、旅游同線、環(huán)境同治”的“八同”思路推進(jìn)一體化。

2009年1月，陜西省發(fā)布《西咸一體化規(guī)劃》。同年6月，國(guó)家批復(fù)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出“加快推進(jìn)西咸一體化”“建設(shè)大西安、帶動(dòng)大關(guān)中、引領(lǐng)大西北”。

2010年，一個(gè)新區(qū)誕生，它被寄望于在西安和咸陽(yáng)一體化過(guò)程中發(fā)揮探索和先行兵作用。當(dāng)年2月，陜西省設(shè)立西咸新區(qū)，提出“省市共建、以市為主”。2011年6月，西咸新區(qū)總體規(guī)劃發(fā)布，設(shè)立西咸新區(qū)管委會(huì)，開發(fā)建設(shè)體制調(diào)整為“省市共建、以省為主”。

2012年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出“推進(jìn)西安咸陽(yáng)一體化進(jìn)程和西咸新區(qū)建設(shè)”。2014年1月，獲國(guó)務(wù)院批復(fù)，西咸新區(qū)正式成為國(guó)家級(jí)新區(qū)，也是首個(gè)以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國(guó)家級(jí)新區(qū)。

2016年初，陜西省“十三五”規(guī)劃提出建立大西安建設(shè)委員會(huì)，統(tǒng)籌人口、產(chǎn)業(yè)、交通、資源等要素，推進(jìn)西安、咸陽(yáng)、西咸新區(qū)規(guī)劃建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、行政管理一體化”。

2018年2月，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確指出構(gòu)建“一圈一軸三帶”的空間格局。其中，“一圈”指由西安、咸陽(yáng)主城區(qū)及西咸新區(qū)為主組成的大西安都市圈。

2018年，《大西安2050空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》編制工作正式完成，其中明確，大西安都市圈將由西安、咸陽(yáng)主城區(qū)、西咸新區(qū)為主組成，實(shí)施“北跨、南控、西進(jìn)、東拓、中優(yōu)”的空間戰(zhàn)略。中優(yōu)與西進(jìn)是關(guān)鍵，中優(yōu)是指優(yōu)化西安與咸陽(yáng)共同組成的中心城區(qū)，西進(jìn)則是指建好西咸新區(qū)，推進(jìn)西咸一體化。

2020年的西安與咸陽(yáng)兩市的政府工作報(bào)告中，均有“加快西安-咸陽(yáng)一體化進(jìn)程”的表述。其中咸陽(yáng)為“著眼加快西安-咸陽(yáng)一體化進(jìn)程，與西安市同步做好國(guó)土空間規(guī)劃”。但具體從哪些方面推進(jìn)“一體化”，卻并無(wú)更多表述。

“你如果要問(wèn)我，通過(guò)哪些指標(biāo)去衡量西咸一體化，如果做到了2002年提出的‘八同’，就算成功了?！蓖踯娬f(shuō)。

但現(xiàn)實(shí)情況是，盡管西安地鐵已經(jīng)延伸至咸陽(yáng)，但兩市的“八同”卻鮮有“相同”，這被外界評(píng)價(jià)為西咸一體化進(jìn)度緩慢，影響了西安都市圈、關(guān)中城市群的建設(shè)。

西安都市圈還是西咸都市圈？

咸陽(yáng)曾一度并入西安，但最終單獨(dú)成市，不過(guò)近幾十年的區(qū)劃調(diào)整中，咸陽(yáng)的不少區(qū)域又被劃給了西安。

1966年，咸陽(yáng)市曾被劃歸西安，西咸兩市實(shí)現(xiàn)第一次“行政一體化”。但5年后，即1971年咸陽(yáng)又被劃出，單獨(dú)成市。1983年，原屬咸陽(yáng)市管轄的戶縣、周至、高陵，又被劃歸西安。

據(jù)了解，咸陽(yáng)坊間一直有“割咸陽(yáng)肉而肥西安”之說(shuō)，認(rèn)為咸陽(yáng)是西安做強(qiáng)做大的砝碼，但咸陽(yáng)如何實(shí)現(xiàn)共贏卻并不明朗。因此，咸陽(yáng)與西安在一體化方面一直有分歧。

有分析認(rèn)為，西咸一體化進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因是缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。一位地方政界人士稱，其中的分歧在于，誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)。如果是西安主導(dǎo)，咸陽(yáng)市的利益如何保障，而且西安對(duì)咸陽(yáng)并沒(méi)有法定的管轄權(quán)，所以兩地的合作缺乏制度化的協(xié)作框架和法律保障，導(dǎo)致兩地間的協(xié)調(diào)呈現(xiàn)碎片化的行政分割現(xiàn)象，西咸一體化的進(jìn)程因此而遲緩。

這種分歧還體現(xiàn)在陜西省與西安市對(duì)于如何建設(shè)都市圈的策略上。

喊了18年的西咸一體化，最近上了一次當(dāng)?shù)氐摹盁崴选薄?020年6月初，陜西省出臺(tái)的《關(guān)于建設(shè)西安國(guó)家中心城市的意見》，其中首次提出了一個(gè)名詞“西咸都市圈”。過(guò)去，主流的提法為“大西安都市圈”。

陜西省的這一提法，在西安和咸陽(yáng)兩地都引起了激烈的討論。西安方面有學(xué)者認(rèn)為，這一提法淡化了西安作為國(guó)家中心城市的地位，即都市圈的命名上，一般以中心城市為主，如成都都市圈、杭州都市圈。盡管在其他地區(qū)也不乏蘇錫常都市圈等命名，但在一個(gè)省的范圍內(nèi)，主要的都市圈仍以中心城市來(lái)命名。

恒大研究院在2019年發(fā)布的國(guó)內(nèi)24個(gè)都市圈GDP排名情況中，以省會(huì)城市命名的都市圈達(dá)到16個(gè)，陜西唯一上榜的都市圈為“西安都市圈”。

目前，咸陽(yáng)的經(jīng)濟(jì)體量和人口規(guī)模與西安差異巨大。2019年西安的GDP和常住人口分別為9321.19億元和1020.35萬(wàn)人，咸陽(yáng)則為2195.33億元和435.62萬(wàn)人。在其他都市圈內(nèi)，咸陽(yáng)的體量相當(dāng)于都市圈副中心城市。

而咸陽(yáng)方面則有學(xué)者認(rèn)為，“西咸都市圈”的提法表明，該都市圈將有西安和咸陽(yáng)兩個(gè)核心，“過(guò)去一直擔(dān)心的咸陽(yáng)并入西安，或再無(wú)可能”。

“這也反映了省市兩級(jí)政府在如何發(fā)展都市圈方面仍有分歧?！币晃粚W(xué)者稱。

在西安都市圈建設(shè)停滯不前的同時(shí)，其他都市圈卻動(dòng)作頻頻。

與西安鄰近的成都，通過(guò)撤縣并區(qū)等一系列戰(zhàn)略不斷擴(kuò)張，其經(jīng)濟(jì)總量亦快速增長(zhǎng)。同時(shí)，成都與相鄰的3座城市簽署了一攬子協(xié)議，提出要在公積金、社保等多方面，實(shí)現(xiàn)“同城化”。而同城化進(jìn)度更快的廣州和佛山，則已經(jīng)提出了“全域同城化”和“探索建立利益共享的財(cái)稅分成機(jī)制”。

王軍認(rèn)為，在當(dāng)前形勢(shì)下，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)首先表現(xiàn)在城市群的競(jìng)爭(zhēng)上，城市群的競(jìng)爭(zhēng)取決于首位城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。陜西要實(shí)現(xiàn)“追趕超越”，加快推進(jìn)大西安建設(shè)，提升西安作為首位城市的競(jìng)爭(zhēng)力，成為當(dāng)務(wù)之急。

正是基于這一方面考慮，西咸一體化進(jìn)度的滯緩，才使得不少當(dāng)?shù)貙W(xué)者喊出“慢節(jié)奏的西安，需要跑起來(lái)”。

建議成立大西安建設(shè)委員會(huì)

2009年國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出，加快推進(jìn)西（安）咸（陽(yáng)）一體化建設(shè)，著力打造西安國(guó)際化大都市。

張寶通稱，2020年是《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的收官之年，但西咸一體化并未達(dá)到原先預(yù)計(jì)的目標(biāo)。

西安要跑起來(lái)，關(guān)鍵還是要理順目前西咸一體化過(guò)程中所存在的問(wèn)題。

西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白永秀對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，西咸一體化存在三個(gè)方面問(wèn)題。

首先是思路問(wèn)題，傳統(tǒng)的一體化的思路是行政一體化，給人感覺西安要吞并咸陽(yáng)，讓地方政府有抵觸，不能將行政一體化作為前提條件。

其次是一體化的路徑問(wèn)題，目前西咸不僅未做到產(chǎn)業(yè)、空間一體化，又設(shè)置了西咸新區(qū)?！氨緛?lái)是整合資源，又因此分割了資源。西咸新區(qū)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，不是西安也不是咸陽(yáng)，造成資源分散。”

最后是方向問(wèn)題，“建設(shè)大西安都市圈，不能僅強(qiáng)調(diào)西安和咸陽(yáng)，銅川、渭南都需要與西安一體化發(fā)展”。

王軍亦認(rèn)為，西咸一體化進(jìn)程的滯緩，本質(zhì)上的問(wèn)題是過(guò)度糾結(jié)于行政一體化。而實(shí)現(xiàn)功能的一體化，才是最可行的路徑。此外，與其他都市圈相比，西安都市圈內(nèi)的縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，且縣城和都市的差距較大，并不利于西安都市圈的發(fā)展。

王軍建議，應(yīng)該成立大西安建設(shè)委員會(huì)，由陜西省省長(zhǎng)牽頭，西咸兩市的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，統(tǒng)籌整體規(guī)劃，把持續(xù)存在多年的兩市在功能和產(chǎn)業(yè)上的布局分歧解決好。

兩地的一體化進(jìn)程，是基于所簽署的一系列行政協(xié)議。但有分析認(rèn)為，行政協(xié)議在法律上的屬性并不明確，導(dǎo)致雙方的履約情況并沒(méi)有基于法律層面的考核機(jī)制。西安和咸陽(yáng)兩市的財(cái)權(quán)和政權(quán)相互獨(dú)立，基于各自短期利益的考慮，難以在一體化發(fā)展中，以長(zhǎng)期利益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)真正的合作關(guān)系。

正是因?yàn)樾兄行У暮献鳈C(jī)制的長(zhǎng)期缺乏，使得雙方在一體化進(jìn)程中難以進(jìn)行目標(biāo)考核。

對(duì)此，陜西師范大學(xué)教授李忠民稱之為“政策資源的內(nèi)斂性”，即一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，以行政力量為中心的政策資源對(duì)內(nèi)加強(qiáng)和對(duì)外排斥的特性。以咸陽(yáng)為例，盡管與西安一河之隔，但由于擔(dān)心被西安“吃掉”，咸陽(yáng)曾在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間都不在渭河以南規(guī)劃發(fā)展工業(yè)，而列為蔬菜區(qū)，以此筑成與西安的“隔離帶”。

西咸新區(qū)在成立后，未充分發(fā)揮其作用，亦是導(dǎo)致西咸一體化進(jìn)度滯緩的因素。

王軍表示，在西咸新區(qū)由西安托管之前，西咸一體化和大西安建設(shè)面臨著三方面困難。首先是西安、咸陽(yáng)和西咸新區(qū)三個(gè)主體資源分散、利益分割。其次是西咸新區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)、陜西自貿(mào)區(qū)和西安國(guó)家級(jí)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)等國(guó)家級(jí)品牌的作用沒(méi)有充分發(fā)揮。最后是西咸新區(qū)各組團(tuán)與西安各開發(fā)區(qū)存在產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。

2010年底，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃》明確要求，“推進(jìn)西安、咸陽(yáng)一體化進(jìn)程和西咸新區(qū)建設(shè)”，在這一背景下，陜西省把西咸新區(qū)作為大西安建設(shè)的重點(diǎn)和突破口，編制《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》。

陜西省最初確立的推進(jìn)思路是“省市共建，以市為主”。陜西省成立了“推進(jìn)西咸新區(qū)建設(shè)委員會(huì)辦公室”作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)西安、咸陽(yáng)兩市的建設(shè)。但這一思路沒(méi)有取得理想中的效果。

后又將西咸辦升級(jí)成為實(shí)質(zhì)性的副省級(jí)西咸新區(qū)管委會(huì)，并將西咸新區(qū)的管理體制由前一階段的省市共建、以市為主，調(diào)整為省市共建、開發(fā)建設(shè)以省為主的體制。

西北政法大學(xué)副教授周偉則在一篇文章中指出，西咸新區(qū)的緩沖和輻射作用沒(méi)有完全發(fā)揮。即原本西咸新區(qū)的建設(shè)，可以起到緩沖西咸一體化的作用。作為西咸一體化的過(guò)渡，通過(guò)西咸新區(qū)的建設(shè)，西安和咸陽(yáng)兩地政府探索西咸一體化發(fā)展中出現(xiàn)的各種情況和問(wèn)題，并進(jìn)行合作解決，以免直接一體化造成矛盾積累過(guò)多、千頭萬(wàn)緒難以下手的局面。

“可以說(shuō)西咸新區(qū)是西咸一體化的重要試驗(yàn)，可是西咸新區(qū)直到2017年被西安托管之后才有了起色，因此其緩沖作用和輻射作用沒(méi)有完全發(fā)揮?！敝軅フf(shuō)。

拆分咸陽(yáng)之爭(zhēng)

找到了問(wèn)題所在，西安都市圈、西咸一體化又該如何做？

張寶通認(rèn)為，陜西省應(yīng)該效仿安徽“三分巢湖”的方式“三分咸陽(yáng)”，以行政一體化為前提推進(jìn)西咸一體化，做大西安。

張寶通建議，把咸陽(yáng)主城區(qū)、涇陽(yáng)、三原、興平、禮泉?jiǎng)澖o西安。把干旱和半干旱的乾縣、永壽、武功、扶風(fēng)、周至、眉縣劃給楊凌，將楊凌打造成中國(guó)唯一的農(nóng)科型中心城市。把煤炭能源和建材資源富集的旬邑、淳化、彬州、長(zhǎng)武和富平劃給銅川，把銅川建設(shè)為渭北的中心城市。再以西安為中心，與一小時(shí)通勤圈內(nèi)的楊凌、銅川、渭南構(gòu)建大西安都市圈。

“安徽把省委省政府遷到了巢湖邊，通過(guò)三分巢湖，做大了省會(huì)合肥，也做強(qiáng)了皖江城市帶?！睆垖毻ㄕf(shuō)，“為了加快西咸一體化，不僅可三分咸陽(yáng)，也可以將陜西省政府遷到西咸新區(qū)，增加西咸新區(qū)的人口，成為大西安都市圈的新核心?！?/p>

在陜西省內(nèi)，希望以行政一體化推進(jìn)西安都市圈建設(shè)的聲音，并不是少數(shù)。

2020年9月1日，作為陜西省政協(xié)委員的西北大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃研究中心主任劉科偉，在為陜西省“十四五”規(guī)劃的編制工作建言時(shí)稱，建議依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策，調(diào)整優(yōu)化西安都市圈行政區(qū)劃設(shè)置，實(shí)現(xiàn)西安、咸陽(yáng)主城區(qū)和西咸新區(qū)行政區(qū)劃整合，消除核心區(qū)及其與外圍空間協(xié)調(diào)發(fā)展的行政羈絆。

另一邊，也有不少反對(duì)以行政區(qū)劃合并推進(jìn)一體化進(jìn)程的聲音。

白永秀認(rèn)為，西咸一體化，產(chǎn)業(yè)一體化應(yīng)該是基礎(chǔ)。協(xié)同西安、咸陽(yáng)、渭南、銅川等地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，把部分產(chǎn)業(yè)從西安分離出去，在周邊城市形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，并且要避免產(chǎn)業(yè)布局過(guò)程中的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

他表示，體制機(jī)制一體化是保障，建議陜西省要統(tǒng)一規(guī)劃都市圈內(nèi)各個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施，并設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，統(tǒng)一引導(dǎo)和扶持。

“在西咸一體化的過(guò)程中，合并咸陽(yáng)是有問(wèn)題的，正是行政上的一體化阻礙了西咸一體化進(jìn)程，誰(shuí)也不要在行政上兼并誰(shuí)，經(jīng)濟(jì)一體化、功能一體化才是可行的路徑?！卑子佬阏f(shuō)。

王軍則認(rèn)為，目前將咸陽(yáng)市整體或咸陽(yáng)市區(qū)劃入西安的時(shí)機(jī)似不成熟。他的建議是，通過(guò)整合重組現(xiàn)有咸陽(yáng)市秦都區(qū)、渭城區(qū)，組成新的秦都區(qū)，保證咸陽(yáng)市市區(qū)主體不作大的調(diào)整。將西咸新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的6個(gè)街道（鎮(zhèn)）等地整合成新的渭城區(qū)，作為西安市新的城區(qū)，整體劃入西安市管理。

此外，依托西咸新區(qū)國(guó)家級(jí)新區(qū)的大平臺(tái)，對(duì)西安市和西咸新區(qū)各板塊的產(chǎn)業(yè)整合，防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，凸顯國(guó)家級(jí)品牌的集成優(yōu)勢(shì)，以在宏觀層面解決陜西城市群競(jìng)爭(zhēng)力和大西安建設(shè)的問(wèn)題，中觀層面解決陜西產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，微觀層面解決西咸新區(qū)、自貿(mào)區(qū)和西安全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)等國(guó)家級(jí)品牌整合的問(wèn)題。