城市更新未來將撬動(dòng)十萬億級內(nèi)需空間

當(dāng)前，各地政府正在加緊研究制定“十四五”規(guī)劃，以更大力度改革推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展。其中，包括城市空間規(guī)劃、城市土地資源配置等在內(nèi)的城市更新內(nèi)容成為各地在編制“十四五”規(guī)劃中的一個(gè)重點(diǎn)。眾多專家表示，城市更新未來將撬動(dòng)十萬億級的內(nèi)需空間，建議盡快將城市更新上升為國家戰(zhàn)略，并納入正在制定中的國家“十四五”規(guī)劃，統(tǒng)一指導(dǎo)各地做好城市更新工作。

早在2015年，中央城市工作會議上就明確提出，要控制城市開發(fā)強(qiáng)度，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。2016年國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見中又明確要求，有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議又再次提出，要加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升。城市更新開始受到了全社會的高度關(guān)注。

針對城市更新問題，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會城市更新分會深入全國30多個(gè)城市開展專題調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，“十三五”以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得階段性成果，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.6%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到53.9%。這兩個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)，標(biāo)志著我國城市發(fā)展由增量擴(kuò)張為主，轉(zhuǎn)入存量更新為主的新階段。而這一過程將大大拉動(dòng)投資、需求等增長，預(yù)計(jì)將撬動(dòng)十萬億級的內(nèi)需空間，對于加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局、做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?、穩(wěn)住我國經(jīng)濟(jì)基本盤都具有戰(zhàn)略意義。

全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會城市更新分會會長柴志坤表示，隨著第三產(chǎn)業(yè)增加值超過第二產(chǎn)業(yè)，以前的“攤大餅”模式不適應(yīng)城市發(fā)展新要求。它不僅過度占用農(nóng)村土地，降低了每單位基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的人口，加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且大大削弱了城市的集聚效應(yīng)，使城區(qū)內(nèi)產(chǎn)生了大量低效土地資源，影響了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的效率。

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，包括市中心衰敗、人口流失等問題將出現(xiàn)。只有通過城市更新來提升改變城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注入新的文化和創(chuàng)新要素，打造更加宜人的居住和商業(yè)環(huán)境，才能激發(fā)城市的內(nèi)在活力，再造城市繁榮。

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，其中明確2020年全國將新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國共有老舊小區(qū)近16萬個(gè)，涉及居民超4200萬戶，建筑面積約40億平方米。按照目前每平方米投入1000元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國老舊小區(qū)改造投資總額可達(dá)4萬億元。其中，僅北京、上海、深圳三地老舊小區(qū)綜合整治、老舊工業(yè)區(qū)改造，以及商辦物業(yè)更新的年投資規(guī)模就超過2000億元。

全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會城市更新分會秘書長夏子清表示，啟動(dòng)城市更新戰(zhàn)略，可以高效利用城市存量土地資源，通過模式創(chuàng)新、政策調(diào)整和創(chuàng)造新需求來釋放“過?！碑a(chǎn)能，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。據(jù)介紹，廣東省近年來通過對“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造累計(jì)節(jié)約土地20.4萬畝，節(jié)地率達(dá)42.4%；單位建設(shè)用地產(chǎn)出從2008年的每年每畝13.7萬元增加到30多萬元，增長率超過125%。通過城市更新形成的新工業(yè)、新商住、新生態(tài)等集聚區(qū)，已成為引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的熱土。

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員秦虹表示，從1978年至2018年，我國城鎮(zhèn)人口增長了3.8倍，但同期城鎮(zhèn)建成區(qū)面積卻增長7.4倍，面積增長比人口增長快一倍。目前國內(nèi)城鎮(zhèn)化率總體超過60%，其中超過80%的城市有20個(gè)，超過70%的有40個(gè)。有的城市已經(jīng)處于人口流失的狀態(tài)，卻還在搞擴(kuò)張式發(fā)展。這對于未來發(fā)展是有害的，必須通過挖掘城市內(nèi)部潛力、提高城市效率來獲得新的增長。

除此之外，城市更新還能夠化解城市發(fā)展不平衡不充分的矛盾，改善億萬居民生活品質(zhì)。清華大學(xué)建筑學(xué)院教授邊蘭春表示，我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，普遍存在原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低、維護(hù)不到位、市政設(shè)施破損嚴(yán)重、公共服務(wù)和配套設(shè)施缺乏等問題，難以滿足人民群眾對美好生活的需求。而城市更新是對城市區(qū)域再規(guī)劃和環(huán)境再升級的過程，可有效破解城市發(fā)展不平衡不充分的難題，提高居民獲得感，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

正是基于這些優(yōu)勢，各地政府也將城市更新作為編制“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容。廣州市日前召開常委會，明確強(qiáng)調(diào)要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市更新工作與“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等銜接起來，強(qiáng)化政策、資金、人力、技術(shù)等要素支撐。上海市城市更新中心7月也正式揭牌成立，著力創(chuàng)新舊改機(jī)制，推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房改造、城中村改造及其他城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。深圳市早在2009年就出臺了城市更新辦法，目前正在對最新的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例（征求意見稿）》公開征求意見。

對此，眾多專家認(rèn)為，從國內(nèi)外實(shí)踐來看，城市更新是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，應(yīng)成為未來我國城市發(fā)展的新常態(tài)，將城市更新上升為國家戰(zhàn)略正當(dāng)其時(shí)。

專家建議，盡快將城市更新戰(zhàn)略納入國家“十四五”規(guī)劃，為城市更新政策及規(guī)劃制定提供前瞻性、全局性以及系統(tǒng)性的指引。國家層面建立由城市更新專項(xiàng)規(guī)劃及年度計(jì)劃組成的城市更新目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制，支持地方政府加強(qiáng)城市更新與人口發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃等的充分銜接。對于城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的省份或城市，應(yīng)編制“十四五”城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，明確城市更新的總體目標(biāo)、發(fā)展方向和實(shí)施策略，設(shè)置城市更新相應(yīng)指標(biāo)，建立城市更新推動(dòng)機(jī)制，加快推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。