積極推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是促進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、打牢長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展基礎(chǔ)的重要舉措。今年的《政府工作報(bào)告》提出，要“加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。在應(yīng)對(duì)疫情影響和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)的背景下，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)政策重點(diǎn)和熱門話題。對(duì)于新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍和作用，目前各方面的認(rèn)識(shí)還不一致，有必要深化對(duì)這個(gè)問題的研究，為實(shí)踐發(fā)展提供必要的理論支撐。

新型基礎(chǔ)設(shè)施的含義和范圍

前不久，國(guó)家發(fā)改委明確新型基礎(chǔ)設(shè)施的范圍，提出新型基礎(chǔ)設(shè)施是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系。這個(gè)定義比較全面地概括了新型基礎(chǔ)設(shè)施的基本要素，反映了現(xiàn)階段的政策理念和要求。要看到的是，新型基礎(chǔ)設(shè)施的重點(diǎn)在“新型”，即為哪些方面提供服務(wù)和由誰來投資建設(shè)。

基礎(chǔ)設(shè)施包括公用基礎(chǔ)設(shè)施和專用基礎(chǔ)設(shè)施，公用性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施如交通、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施，為所有產(chǎn)業(yè)部門的運(yùn)營(yíng)提供支撐和服務(wù)，一般以政府投資建設(shè)為主；專用性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施如農(nóng)業(yè)、工業(yè)、能源等基礎(chǔ)設(shè)施，為專門產(chǎn)業(yè)部門的運(yùn)營(yíng)提供支撐和服務(wù)，一般由政府與企業(yè)根據(jù)設(shè)施應(yīng)用范圍分別投資建設(shè)。新型基礎(chǔ)設(shè)施包括公用設(shè)施和專用設(shè)施，但總體上屬于專用性質(zhì)為主的基礎(chǔ)設(shè)施，它與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)區(qū)別，就是主要為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及應(yīng)用提供支撐和服務(wù)，并以市場(chǎng)化投資建設(shè)為主，由政府與企業(yè)根據(jù)設(shè)施應(yīng)用特點(diǎn)分別投資建設(shè)。因此從理論上說，新型基礎(chǔ)設(shè)施的完整含義，應(yīng)包括“為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及應(yīng)用服務(wù)”和“以市場(chǎng)化投資建設(shè)為主”兩個(gè)要素。明確這些含義，有利于確定政策取向和引導(dǎo)投資行為，更好發(fā)揮社會(huì)投資的作用。

在界定概念的基礎(chǔ)上，我們還要進(jìn)一步確定新型基礎(chǔ)設(shè)施的范圍。目前新型基礎(chǔ)設(shè)施主要包括3個(gè)方面內(nèi)容：一是信息基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指基于新一代信息技術(shù)演化生成的基礎(chǔ)設(shè)施，比如，以5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，以人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)中心、智能計(jì)算中心等為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施等。二是融合基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指深度應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，支撐傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而形成的融合基礎(chǔ)設(shè)施，如智能交通基礎(chǔ)設(shè)施等。三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指支撐科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品研制的具有公益屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，比如，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等。這是一種廣義的范圍，有利于我們更好地理解和把握新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方向。

關(guān)鍵要協(xié)調(diào)處理好三個(gè)關(guān)系

總的來看，推進(jìn)新基建投資適應(yīng)了我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，反映了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本需求，既有利于提升產(chǎn)業(yè)鏈水平和保障供應(yīng)鏈安全，也有利于把穩(wěn)增長(zhǎng)與高質(zhì)量發(fā)展結(jié)合起來。推進(jìn)新基建投資既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在深化研究的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)有關(guān)指導(dǎo)意見和發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)各地區(qū)制定確實(shí)可行的投資規(guī)劃，從各地實(shí)際出發(fā)突出投資重點(diǎn)；又要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在充分發(fā)揮各方面積極性和創(chuàng)造性的條件下，推動(dòng)處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系。

第一，注重協(xié)調(diào)好政府投資和民間投資的關(guān)系。

新基建與傳統(tǒng)基建的一個(gè)重要區(qū)別是，新基建主要依靠市場(chǎng)化投資，政府不是主要的投資主體。政府?dāng)U大對(duì)新基建的投資主要是為了解決其中的公共投資問題，特別是擴(kuò)大科技研發(fā)創(chuàng)新所需的公用基建投資，同時(shí)起到逆周期調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求、對(duì)社會(huì)投資起導(dǎo)向作用的效果。而對(duì)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的專用基建投資、應(yīng)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)基建投資，政府投資主要是發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，重點(diǎn)是拉動(dòng)和引導(dǎo)民間資本的投資。

從當(dāng)前情況和發(fā)展趨勢(shì)看，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方政府新基建投資的必要導(dǎo)向，防止一些地方政府對(duì)新基建投資采取包攬一切重大項(xiàng)目、全面安排投資計(jì)劃的做法。要引導(dǎo)各地從實(shí)際需求和財(cái)力出發(fā)，確定不同的新基建投資發(fā)展重點(diǎn)，避免同類新基建投資一擁而上、各地投資項(xiàng)目過度趨同的問題，避免短期內(nèi)引起某些方面投入和需求過大導(dǎo)致供給結(jié)構(gòu)性短缺、長(zhǎng)期看又引起結(jié)構(gòu)性過剩的問題。相關(guān)宏觀管理部門應(yīng)注意進(jìn)行政策引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，及時(shí)發(fā)布各地新基建投資信息，引導(dǎo)各地研究制定合理的投資規(guī)劃，并通過規(guī)劃引導(dǎo)社會(huì)資本擴(kuò)大新基建投資。

第二，注重推動(dòng)新基建投資與傳統(tǒng)基建投資協(xié)調(diào)發(fā)展。

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委確定的范圍，應(yīng)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施屬于新基建的內(nèi)容，這部分的投資規(guī)模是比較大的，因而廣義的新基建投資在整個(gè)固定資產(chǎn)投資中有較大的比重和拉動(dòng)力。現(xiàn)在要討論的是廣義新基建投資與一般傳統(tǒng)基建投資的關(guān)系問題。一般傳統(tǒng)基建就是除了應(yīng)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施之外的內(nèi)容，主要是“鐵公機(jī)”等基建投資。需要注意的主要問題是：首先，不能以新基建投資否定傳統(tǒng)基建投資。兩者有不同的作用、取向和重點(diǎn)，都是應(yīng)對(duì)疫情影響和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的。傳統(tǒng)基建投資量大面廣，對(duì)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍有較大拉動(dòng)力，對(duì)保就業(yè)、保民生的作用可能更加直接，但主要受制于政府公共投資能力和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；而新基建投資有可能快速擴(kuò)大，發(fā)揮出前所未有的拉動(dòng)投資、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要作用，但增長(zhǎng)前景還取決于市場(chǎng)化投資的響應(yīng)程度。其次，新基建投資與傳統(tǒng)基建投資是相互促進(jìn)的。傳統(tǒng)基建為新基建發(fā)展提供必要的外部條件，解決公用設(shè)施和環(huán)境的支撐問題，整個(gè)新基建的發(fā)展一定程度上要以傳統(tǒng)基建的發(fā)展為基礎(chǔ)；新基建的發(fā)展可以為傳統(tǒng)基建拓展更大的空間，帶動(dòng)傳統(tǒng)基建改造升級(jí)，特別是通過應(yīng)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)傳統(tǒng)基建的新動(dòng)能和新前景，提升傳統(tǒng)基建投資的效率和可持續(xù)性。再次，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新基建與傳統(tǒng)基建的投資關(guān)系。從短期看，傳統(tǒng)基建投資可能仍會(huì)占較大比重，中央部門所確定的重大投資項(xiàng)目多數(shù)仍屬于傳統(tǒng)基建的內(nèi)容，中央與地方的投資比例劃分也會(huì)帶動(dòng)地方政府對(duì)傳統(tǒng)基建的穩(wěn)定投入。但同時(shí)也要注意新基建投資出現(xiàn)“雷聲大雨點(diǎn)小”的情形，以市場(chǎng)化投資為主體的新基建投資能否快速擴(kuò)大，不僅取決于各級(jí)政府的重視程度和推動(dòng)力度，更重要的是能否有效拉動(dòng)民間投資。從這個(gè)角度看，促進(jìn)新基建投資與傳統(tǒng)基建投資協(xié)調(diào)發(fā)展，使新基建投資真正擔(dān)綱多重發(fā)展使命，關(guān)鍵要鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)民間資本的進(jìn)入，這需要研究采取切實(shí)有效的政策措施，特別是要把工作重點(diǎn)放到深化改革開放上。

第三，注重處理好政府政策引導(dǎo)與市場(chǎng)配置資源的關(guān)系。

新基建投資與傳統(tǒng)基建投資的一個(gè)重要差別，就是新基建投資的投資前景和收益回報(bào)具有更大不穩(wěn)定性。推進(jìn)新基建投資主要依靠市場(chǎng)化投資，需要建立一種政府部門搭臺(tái)、市場(chǎng)主體唱戲的機(jī)制。政府要推動(dòng)和引導(dǎo)新基建投資，就要改變行政性、計(jì)劃性的管理方式，轉(zhuǎn)而實(shí)施市場(chǎng)化的管理方式。要繼續(xù)深化“放管服”改革，推行負(fù)面清單的監(jiān)管制度，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，使投資者更大程度地依據(jù)市場(chǎng)信息決策并承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。

政府在政策引導(dǎo)方面主要是做好以下幾件事情：一是研究制定新基建投資規(guī)劃。比如，中央有關(guān)部門要研究制定全國(guó)性的新基建投資發(fā)展規(guī)劃，省級(jí)政府部門也要研究制定符合本地情況的新基建投資發(fā)展規(guī)劃。投資規(guī)劃宜粗不宜細(xì)，主要起到發(fā)布信息、引導(dǎo)投資的作用。二是深化相關(guān)投融資體制改革。要更多地依靠改革的辦法，運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化的手段，破解新基建投融資面臨的體制機(jī)制問題。特別是要堅(jiān)持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，支持幫助民營(yíng)企業(yè)解決進(jìn)入新基建領(lǐng)域面臨的投資、融資、技術(shù)、人才等具體難題。三是進(jìn)一步優(yōu)化各種政策環(huán)境。比如，完善與新基建投資相關(guān)的制度安排，補(bǔ)齊制度性或機(jī)制性的短板；改善與新基建投資相關(guān)的營(yíng)商環(huán)境，落實(shí)相關(guān)財(cái)稅、融資等優(yōu)惠政策，發(fā)揮好各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用?？傊?，要努力創(chuàng)造一個(gè)更加改革開放的制度環(huán)境，創(chuàng)造一個(gè)更加寬松穩(wěn)定的政策環(huán)境，創(chuàng)造一個(gè)更加便利和優(yōu)惠的營(yíng)商環(huán)境，創(chuàng)造一個(gè)更加容錯(cuò)和激勵(lì)的創(chuàng)新環(huán)境，從而更好推動(dòng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。