建設項目違法生產(chǎn)為何難叫停？

  2017年10月1日實施的新《建設項目環(huán)境保護管理條例》（以下簡稱“新條例”），調(diào)整了建設項目管理有關要求，加大了違反“三同時”制度建設項目處罰力度，但基層執(zhí)法遇到一個新問題：叫停違法生產(chǎn)行為難以操作。

  問題一：新舊條例對比，新條例僅有限期改正并處罰款的規(guī)定

  新條例第十九條對建設項目環(huán)保設施驗收作了原則性規(guī)定，編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設項目，其配套建設的環(huán)境保護設施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。然而，這一違法行為如何叫停？

  原條例（1998版）第二十八條規(guī)定“建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用”，對于環(huán)保設施未建未驗投入生產(chǎn)此類違法行為，可以直接責令停止生產(chǎn)，叫停違法行為。而新條例第二十三條僅作了限期改正并處罰款的規(guī)定。

  從“造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關閉”這一規(guī)定分析，未造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的建設項目違法生產(chǎn)行為處理上，叫停企業(yè)生產(chǎn)于法無據(jù)。

  這樣的話，只要不是重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，環(huán)保部門可以不叫停違法生產(chǎn)；或者說，只要不是重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，不可以叫停。

  問題二：如何理解“造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞”？

  再來看看可以責令停止生產(chǎn)的情形。根據(jù)新條例第二十三條規(guī)定，責令停止生產(chǎn)或關閉的前提是造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的。那造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞是什么概念？目前尚無具體法律解釋，基層環(huán)保部門在實踐中難以界定，迫切需要在法律層面進行解釋。

  根據(jù)企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險分級方法，按照突發(fā)環(huán)境污染事件嚴重性和緊急程度分級，分為特別重大環(huán)境事件（I級）、重大環(huán)境事件（II級）、較大環(huán)境事件（III級）和一般環(huán)境事件（IV級）四級。因環(huán)境污染直接導致3人以下死亡或10人以上50人以下中毒的的情形為較大突發(fā)環(huán)境事件。

  而在“兩高”司法解釋中，致使一人以上死亡或者重度殘疾的情形就認定為后果特別嚴重的環(huán)境污染行為。特別重大環(huán)境事件（I級）、重大環(huán)境事件（II級）、較大環(huán)境事件（III級）突發(fā)環(huán)境事件應當認定為嚴重污染環(huán)境。

  字面上講，重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，與嚴重污染環(huán)境概念接近。2017年的新“兩高”司法解釋對嚴重污染環(huán)境和生態(tài)破壞行為有了清晰界定。造成重大環(huán)境污染的結果應當是停止生產(chǎn)或者使用甚至關閉。責令關閉是環(huán)保法律中最嚴厲的處罰措施，沒有回旋余地。涉及嚴重污染環(huán)境，那就可能觸犯刑法，涉嫌環(huán)境污染犯罪了。因違反“三同時”制度而導致企業(yè)關停，企業(yè)主追究刑事責任，對于投資項目而言，處罰似乎又有些重了。

  事實上，建設項目在未按要求配套建設或未建成環(huán)保設施的情況下，超標排污行為是必然結果。尤其是新建項目開工生產(chǎn)，超標排污影響周邊居民生活時，容易引發(fā)群企矛盾。貿(mào)然叫停于法無據(jù)，確有違法行政之嫌；如果不立即叫停違法生產(chǎn)行為，群眾情緒難安撫，社會矛盾難化解，基層環(huán)保部門左右為難。一旦開工生產(chǎn)，企業(yè)自覺停產(chǎn)整改的可能性更小。

  因而，不采取責令停止生產(chǎn)行政命令并實施生產(chǎn)斷電，環(huán)保部門很難達到行政管理效果，無法及時消除危害、控制影響，也無法在最短時間內(nèi)解決社會矛盾，這與源頭控制污染的理念相違背。

  問題三：單純限期改正，工信部門難以做出實施生產(chǎn)斷電的決定

  叫停違法生產(chǎn)最直接的辦法是實施生產(chǎn)斷電。依據(jù)《供電管理辦法》 (電監(jiān)會27號令) 第二十四條“供電企業(yè)應當嚴格執(zhí)行政府有關部門依法作出的對淘汰企業(yè)、關停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)采取停限電措施的決定。未收到政府有關部門決定恢復送電的通知，供電企業(yè)不得擅自對政府有關部門責令限期整改的用戶恢復送電?！敝?guī)定，環(huán)保部門可以致函供電企業(yè)，也可以致函工信部門（工信局電力執(zhí)法大隊負責電力執(zhí)法），由工信部門督促電力部門負責實施斷電。

  但是，如果環(huán)保部門單純做出限期改正違法行為的行政命令，工信部門難以確認企業(yè)違法生產(chǎn)性質(zhì)，也難以直接做出實施生產(chǎn)斷電的決定。如果是明確的責令停止生產(chǎn)規(guī)定，則工信部門易于操作，實行斷電措施。

  筆者認為，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就應當叫停，責令停止生產(chǎn)，而不是簡單的責令限期改正，或等到造成嚴重污染環(huán)境或生態(tài)破壞再叫停。

  一部完善的環(huán)保法律不但要能懲罰違法者，還要能用有力手段改變違法狀態(tài)。采取有效措施防范事態(tài)向嚴重狀態(tài)發(fā)展。筆者理解，我國環(huán)境保護工作堅持預防為主的方針，因此站在源頭控制污染、嚴厲打擊違法排污的角度，對于建設項目違反“三同時”制度違法生產(chǎn)行為在法律法規(guī)層面上應當保留責令停止生產(chǎn)或使用這一手段。